題目：淺析我國礦產資源法律體系建設

　　關鍵詞: 礦產資源法 礦業(yè)權 法律體系

　　內容提要: 目前，我國礦產資源在開發(fā)、利用和保護上存在著諸多問題與矛盾，相關法律還不夠完善。礦產資源法律體系的完善有助于這些矛盾的解決和各方利益的均衡。從我國礦法體系現(xiàn)狀出發(fā)，針對礦業(yè)權權屬問題，礦產資源開發(fā)管理中的法律沖突與銜接，以及創(chuàng)新礦產資源保護立法，提出切實可行的幾點建議。

　　我國礦產資源法律體系現(xiàn)狀

　　礦產資源法律體系是國土資源法律體系的重要組成部分，是我國領域及管轄海域內礦產資源管理、勘查、開發(fā)利用、保護等方面法律規(guī)范的總稱。目前，中國已經(jīng)建立了以《憲法》為基礎，以《礦產資源法》和相關法律法規(guī)為基本內容的礦產資源法律體系。1986年，《礦產資源法》的頒布施行標志著中國礦產資源管理步入了有法可依的軌道。自此，圍繞這部法律制定的礦產資源法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，構成了我國礦產資源法律體系的基本框架。1996年，《礦產資源法》修正案頒布實施，這是我國礦法的第一次重要修改。1998年，國務院頒布了三部重要的行政法規(guī)，即《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》，這三部重要法規(guī)對我國礦產資源勘查、開采和礦業(yè)權流轉制度的建立產生了積極影響。

　　我國礦產資源法律體系的主要內容

　　我國礦產資源法律體系主要包括以下幾種制度：

　　礦產資源國家所有權制度。與大多數(shù)國家一致，我國憲法明確規(guī)定“礦產資源屬于國家所有”。1996年修訂的《礦產資源法》強化了國家對礦產資源的所有權，明確規(guī)定國家為所有權的行使主體。

　　礦產資源有償使用制度。中國政府自1994年起對采礦權人征收礦產資源補償費，結束了無償開采礦產資源的歷史。自1998年起，中國開始對探礦權人、采礦權人收取探礦權使用費、采礦權使用費，國家出資勘查的則收取相應的探礦權價款、采礦權價款。

　　礦產資源登記管理制度。分為勘查區(qū)塊登記和開采登記，主要包含在《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產資源開采登記管理辦法》之中。同時，1998 年的《探礦權采礦權轉讓管理辦法》和2003年的《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》也有部分內容涉及登記制度。

　　礦業(yè)權及其流轉制度。根據(jù)現(xiàn)行礦法和相關法規(guī)的規(guī)定，我國實行以勘查許可證為代表的探礦權制度和以采礦許可證為代表的采礦權制度。在市場經(jīng)濟體制下，擁有財產權屬性的礦業(yè)權必然反映出商品性特征，需要通過流通來實現(xiàn)資源的最佳配置。我國礦法對探礦權和采礦權的轉讓有具體規(guī)定，“除規(guī)定情形外，探礦權、采礦權不允許進行轉讓，不得倒賣牟利”①。

　　我國礦產資源法律體系存在的問題分析

　　現(xiàn)行礦法體系和制度自實施以來，有力地維護了礦產資源國家所有權，規(guī)范了礦產勘查開發(fā)活動，促進了我國礦產資源的保護和合理利用。但現(xiàn)行礦法具有較多的計劃行政管理色彩和歷史局限性，無論在法律體系、法律實施還是法律效力方面都有許多不盡如人意之處，亟待完善。目前，我國礦業(yè)資源法律體系存在的問題主要有以下幾個方面：

　　礦業(yè)權取得和流轉的局限。盡管在修改之后，《礦產資源法》允許礦業(yè)權流轉，但礦業(yè)權的取得與流轉存在的種種限制依然導致礦業(yè)權流轉市場的交易萎縮，不能適應現(xiàn)代經(jīng)濟生活。首先在礦業(yè)權上，我國人為地將礦業(yè)權分割為探礦權和采礦權，并且規(guī)定勘探企業(yè)在取得探礦權后，找到可供開采的礦產，并不能當然地取得采礦權，僅僅是給予探礦權人以優(yōu)先采礦權。此外，《礦產資源法》明確禁止以盈利為目的的礦業(yè)權轉讓，這一帶有計劃經(jīng)濟色彩的規(guī)定在實踐中無益于礦產資源的有效配置，使得整個礦業(yè)權市場一直處于“有場無市”的境地。

　　行政監(jiān)督管理職權沖突�！兜V產資源法》的立法宗旨在于保障礦產資源的合理利用和良好的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，同時對礦業(yè)企業(yè)的日常生產生活進行監(jiān)督管理。但由于種種原因，這些監(jiān)督管理制度仍是粗線型的。首先，礦產資源管理政出多門，不分主次，各部門之間在權力配置上互相糾纏。法律缺陷導致部門職權不清，進而導致管理上的混亂。其次，許多礦產資源管理內容遺漏、職責空缺。例如在礦產資源開發(fā)利用過程中的環(huán)境防治與恢復問題上，地礦部門與環(huán)保部門各爭其主管權，但至今仍無相關法律規(guī)定出臺。

　　礦產資源保護法律亟待完善�，F(xiàn)有的《礦產資源法》、《環(huán)境保護法》、《土地管理法》和《土地復墾規(guī)定》中，對礦產資源開發(fā)利用中的環(huán)境保護和治理問題均提出了要求。但其中有關礦產資源保護的法律規(guī)定內容原則性強，缺乏操作性，屬于“軟法性”規(guī)范;各種環(huán)保要求多為號召性規(guī)定，對不履行義務者并無有效的制裁手段，往往是違法成本低，執(zhí)法成本高，難以有效制止對環(huán)境的破壞。現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》以污染控制為重點，依然是末端控制為主，不注重源頭控制，對我國自然資源保護極為不利。

　　推動礦產資源法律體系建設的對策建議

　　我國現(xiàn)行的礦產資源法律制度，通過多年的建設和完善已經(jīng)有了很大的進步和發(fā)展，但相比于礦產資源管理的客觀要求和國外先進的法律經(jīng)驗，還存在著諸多問題。完善礦產資源法律體系，增強礦產資源法律依據(jù)具有重大戰(zhàn)略意義。以保障國家礦產資源戰(zhàn)略的制定和實施為目標，以保護和合理開發(fā)礦產資源為主線，加快礦產資源戰(zhàn)略立法，加強相關法律依據(jù)的建設，從法制方面提高礦產資源戰(zhàn)略的可操作性和保障程度。

　　明確《礦產資源法》在礦產資源方面的綜合性法律地位。發(fā)揮《礦產資源法》在資源管理方面的作用，做好《礦產資源法》、《能源法》、《煤炭法》等相關資源類法律的同步研究，探索建立與礦產資源法和單項資源法相銜接、普適性與操作性并重的綜合性自然資源法律體系。

　　推進礦產資源法及其配套法規(guī)修改。建立權屬明晰的礦產資源權屬法律制度，兼顧行政管理和民事法律責任，強調對礦業(yè)權的司法保護，為礦業(yè)權人的合法權益提供強有力的法律保障。健全礦業(yè)權流轉的法律制度，從法律層面明確增加礦業(yè)權轉讓的情形，簡化礦業(yè)權取得手續(xù)，從多方面促進礦業(yè)權市場高效運轉，充分發(fā)揮其資源配置的作用。注重制度創(chuàng)新和理論借鑒，加強經(jīng)濟手段的運用，加強資源立法和執(zhí)法工作的國際交流與合作。

　　統(tǒng)籌考慮《礦產資源法》與相關法律的合理銜接。做好《礦產資源法》與《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《農場土地承包法》、《行政許可法》等在礦業(yè)用地、行政審批、水資源有償使用等方面的銜接，確保礦產資源開發(fā)利用的高效協(xié)調管理。按照權責統(tǒng)一和管理高效的原則，統(tǒng)籌考慮《煤炭法》與《礦產資源法》的修改工作，協(xié)調處理各類礦業(yè)法律關系。建立煤炭行業(yè)準入制度，制定煤炭行業(yè)標準準入體系。遵循《循環(huán)經(jīng)濟促進法》相關規(guī)定，通過規(guī)劃提高資源回采率和綜合利用率，發(fā)展礦產資源領域循環(huán)經(jīng)濟，提高資源利用水平，加快資源利用方式轉變。

　　立法以明確各主體職責，建立各部門協(xié)調機制。要改革目前探礦權、采礦權審批過分集中，國務院和省級政府國土資源管理部門的管理方式。國務院國土資源管理部門應將管理重心轉移到政策研究、宏觀調控和監(jiān)督管理方面，具體的審批發(fā)證登記工作應由基層國土資源主管部門辦理。同時，明確基層國土資源主管部門在礦產資源勘查、開采活動中實施監(jiān)督管理的法律地位，明確各級國土資源管理部門實施監(jiān)督檢查的主體資格、管轄范圍和權利職責。

　　依據(jù)各部門不同特性，按照權、責、利相一致的原則，建立分工明確、協(xié)作配合的部門協(xié)調機制。借鑒國外較成功的管理模式和經(jīng)驗，以地質科學為基礎，依據(jù)《礦產資源法》、《水法》、《河道管理條例》等法律法規(guī)，科學配置礦泉水、地熱、河道砂礦等資源的管理，做好部門協(xié)調，實現(xiàn)礦產資源開發(fā)利用的優(yōu)化配置。

　　加強礦產資源保護與綜合利用的立法，促進綠色礦業(yè)發(fā)展。以科學發(fā)展觀為指導，以建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會、堅持可持續(xù)發(fā)展為要求，健全礦產資源保護和綜合利用的法律法規(guī)，制定有利于促進低碳經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的資源政策。

　　全面推行資源有償使用制度，它是建立資源開發(fā)良性經(jīng)濟體制的最有效途徑。應以礦業(yè)權有償取得和合理的開發(fā)成本為核心，停止采礦權的無償出讓、轉讓、延續(xù)、變更，充分發(fā)揮市場對礦產資源優(yōu)化配置的基礎性作用，不斷深化資源有償使用制度改革。進一步培育和規(guī)范礦業(yè)權市場，研究并制定相關措施以解決采礦權無償和有償取得的“雙軌制”問題，確保礦業(yè)權有償使用制度改革穩(wěn)步推進，促進資源合理高效利用，不斷提高資源回采率②。

　　完善礦山環(huán)境恢復治理保證金制度，完善配套政策和法律，構建礦山環(huán)境恢復治理體系，考慮制定礦山環(huán)境恢復治理保證金條例。由于礦山環(huán)境的治理成本隨著市場經(jīng)濟條件的變化而變化，應以礦山治理費用為基礎，以保證金的金額高于治理成本為原則，參考國內外經(jīng)驗，制定合理的保證金收繳標準和收取方式③。

　　注釋:

　�、倮顟c保，孫豁然：“中國礦業(yè)法律體系現(xiàn)狀及分析”， 《經(jīng)濟管理》，2008年第4期，第105～108頁。

　�、谮w洋，劉建民：“我國礦業(yè)權法律制度問題研究”，《社會科學論壇》，2006年第9期，第34頁。

　�、蹚垵�：“關于完善我國礦山環(huán)境恢復治理保證金制度的思考”，《國土資源導刊》，2009年第4期，第89頁。