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轉(zhuǎn)型期財政政策應(yīng)是一個多目標(biāo)的政策體系：轉(zhuǎn)型期財政政策必須推動體制轉(zhuǎn)型的進(jìn)程;必須推動經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展;同時必須維持穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，包括充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長和國際收支平衡。體制轉(zhuǎn)型對財政政策選擇的意義在于，一方面推動體制轉(zhuǎn)型是轉(zhuǎn)型時期財政政策的目標(biāo)之一;另一方面轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)成了影響財政政策作用發(fā)揮的持續(xù)變化的體制約束。
一、轉(zhuǎn)型期調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的財政政策選擇
體制轉(zhuǎn)型的順利展開需要穩(wěn)定良好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。我國轉(zhuǎn)型時期宏觀經(jīng)濟(jì)波動的成因是復(fù)雜的，不能僅由成熟市場經(jīng)濟(jì)背景下的周期性波動解釋。轉(zhuǎn)型時期的宏觀經(jīng)濟(jì)波動與經(jīng)濟(jì)體制的改革及其進(jìn)程有關(guān)，并且與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平相關(guān)，呈現(xiàn)出階段性。因此，我國轉(zhuǎn)型時期宏觀調(diào)控財政政策的選擇也更為復(fù)雜。
一般而言，轉(zhuǎn)型初期的經(jīng)濟(jì)波動，主要是經(jīng)濟(jì)衰退，與體制轉(zhuǎn)變的進(jìn)程有密切的聯(lián)系。對激進(jìn)轉(zhuǎn)型而言，轉(zhuǎn)型初期的經(jīng)濟(jì)大幅衰退幾乎不可避免，這種大幅衰退是由經(jīng)濟(jì)體制的真空造成的。由于激進(jìn)轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)體制(甚至包括政治體制)在短期內(nèi)完全徹底重建，因此在利益結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系不確定的情況下，個體參與社會分工和資源分配的活動處于停滯狀態(tài)。財政政策對此無能為力，因為財政關(guān)系本身也處在重建過程中。對于漸進(jìn)轉(zhuǎn)型而言，轉(zhuǎn)型衰退或者可以避免，或者其程度有限，并且可以通過財政政策有效調(diào)節(jié)以恢復(fù)增長。針對這種衰退，財政政策應(yīng)著眼于消除利益沖突，加速推進(jìn)體制轉(zhuǎn)變進(jìn)程。在經(jīng)歷了轉(zhuǎn)型初期的經(jīng)濟(jì)波動，市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)建立但仍在進(jìn)一步發(fā)展轉(zhuǎn)變的情況下，因經(jīng)濟(jì)周期性波動而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)衰退或經(jīng)濟(jì)過熱開始成為財政政策作用的重點。在此情況下財政政策的調(diào)控目標(biāo)是為體制轉(zhuǎn)型的進(jìn)一步推進(jìn)以及經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展提供良好的宏觀環(huán)境。
(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及體制轉(zhuǎn)型進(jìn)程對財政政策的制約
中國面臨雙重轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和體制轉(zhuǎn)型進(jìn)程同時對財政政策形成制約。以擴張性財政政策抑制經(jīng)濟(jì)衰退為例進(jìn)行分析�？偟膩碚f，轉(zhuǎn)型過程中財政政策的調(diào)控作用受到制約;在中長期，推進(jìn)體制轉(zhuǎn)型的財政政策比直接以經(jīng)濟(jì)總量為調(diào)控對象的財政政策在抑制衰退或過熱方面可以發(fā)揮更為顯著的作用。
1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對財政調(diào)控政策的制約。擴張財政政策抑制經(jīng)濟(jì)衰退的機制在于以政府支出調(diào)動企業(yè)投資和個人消費。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，企業(yè)和個人缺少實現(xiàn)擴張投資和消費必要的剩余資源(儲蓄)的情況下，擴張財政只會引起近乎完全的擠出，不能達(dá)到擴張總需求的目的。同時，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)間結(jié)構(gòu)失衡和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡造成對擴張財政抑制衰退作用的另一重限制。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)條件下，開放投資引進(jìn)外資的政策比擴張財政在抑制衰退方面能夠發(fā)揮更大的作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對財政調(diào)控政策的制約使宏觀經(jīng)濟(jì)波動和調(diào)控政策作用的發(fā)揮體現(xiàn)出階段性這一分析也適用于國家內(nèi)部的各個地方政府，部分解釋了改革開放過程中我國地方政府熱衷于招商引資的原因。
2、體制轉(zhuǎn)型進(jìn)程對財政調(diào)控政策的制約。擴張財政對國民經(jīng)濟(jì)整體的擴張效應(yīng)還取決于消費傾向。體制轉(zhuǎn)型進(jìn)程可能在兩方面抑制消費傾向從而制約財政政策的擴張效應(yīng)。第一，在所得財產(chǎn)稅收體制和社會保障體制不完備的情況下，社會整體收入分配差距拉大，且個體預(yù)期教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房開支規(guī)模較大，從而在社會整體以及個體兩個層次上抑制了消費。第二，地區(qū)間和城鄉(xiāng)間體制轉(zhuǎn)型進(jìn)程不均衡，發(fā)達(dá)地區(qū)和城市因體制轉(zhuǎn)型先進(jìn)而獲得較大的體制收益，落后地區(qū)和農(nóng)村因體制轉(zhuǎn)型不充分而經(jīng)濟(jì)效率低下、收入水平低，形成收入和財富分配的另一種結(jié)構(gòu)化差異，從而也降低了社會整體的消費傾向。因此推進(jìn)制度化公平分配和減輕體制轉(zhuǎn)型失衡的財政政策可以通過推進(jìn)轉(zhuǎn)型進(jìn)程來增強擴張財政的調(diào)控作用。
(二)轉(zhuǎn)型期抑制經(jīng)濟(jì)衰退的財政政策選擇
轉(zhuǎn)型期抑制經(jīng)濟(jì)衰退財政政策的作用重點是：發(fā)揮財政投資對民間投資和消費的有效帶動作用，實現(xiàn)內(nèi)部推動式經(jīng)濟(jì)增長。財政政策對消費的調(diào)控和對投資的調(diào)控都應(yīng)該是結(jié)構(gòu)性的;政策除了在短期內(nèi)實現(xiàn)總量調(diào)控的目標(biāo)之外，客觀上在長期可以實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)總供給和總需求的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。
1、財政政策對消費的調(diào)控。總體看，我國國民經(jīng)濟(jì)總需求結(jié)構(gòu)不均衡，國內(nèi)消費對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)不足，擴大消費是財政調(diào)控在長期內(nèi)必須堅持的目標(biāo)。擴大消費應(yīng)從兩方面著手：一是提高社會整體的邊際消費傾向，二是擴大邊際消費向較高階層的可支配收入。我國社會較高的儲蓄傾向是由較大規(guī)模的預(yù)期保障性支出以及較大的收入分配差距所決定的，因此提高消費傾向的最主要措施是完善社會保障體系和收入再分配體制，包括在制度上消除城鄉(xiāng)、地區(qū)間收入差距。
2、財政政策對投資的調(diào)控。按照體制轉(zhuǎn)型進(jìn)一步發(fā)展方向的要求，應(yīng)相對壓縮財政投資規(guī)模并調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，以經(jīng)濟(jì)總量為調(diào)控目標(biāo)的財政支出擴張應(yīng)當(dāng)盡可能通過市場機制對企業(yè)、個人的投資和消費進(jìn)行誘導(dǎo)，而不應(yīng)該再以財政收支增量的直接經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)為主要目標(biāo)。
財政政策對企業(yè)投資的誘導(dǎo)作用取決于財政投資的領(lǐng)域及配套政策。從總體上講，政府對成熟市場或發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資所引致的企業(yè)投資規(guī)模非常有限，并且很可能造成顯著的擠出效應(yīng)。政府應(yīng)當(dāng)以潛在高成長產(chǎn)業(yè)的初始投資或者以潛在高成長地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施為主要投資領(lǐng)域，并配套以稅收優(yōu)惠、貼息、政府采購等產(chǎn)業(yè)或地區(qū)支持政策，帶動企業(yè)資本跟隨財政資金進(jìn)行大規(guī)模投資。潛在高成長產(chǎn)業(yè)或地區(qū)存在投資門檻較高、市場難以預(yù)測或者技術(shù)風(fēng)險較大等顯著風(fēng)險，其高成長性僅僅是企業(yè)投資獲得的風(fēng)險溢價，導(dǎo)致企業(yè)自發(fā)投資規(guī)模較小、在該產(chǎn)業(yè)或地區(qū)的資源配置不足。所以政府的初始投資實際是對企業(yè)投資的風(fēng)險補貼，能夠使企業(yè)在高成長產(chǎn)業(yè)或地區(qū)的投資獲得超額回報，從而政府投資可以形成顯著的誘導(dǎo)效應(yīng)。
(三)轉(zhuǎn)型期控制通貨膨脹的財政政策選擇
轉(zhuǎn)型期我國面臨的通脹壓力主要有兩種成因：一是經(jīng)濟(jì)過熱、投資需求過剩引起的通脹壓力;二是原材料、能源價格上漲引起的成本推動型通脹壓力。在貨幣政策之外，必須非常重視推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的結(jié)構(gòu)化財政政策以達(dá)到控制通脹壓力的目標(biāo)。
投資需求過剩來自內(nèi)部和外部兩個方面。內(nèi)部投資過剩由地方政府的基本建設(shè)投資和內(nèi)資企業(yè)的過剩投資造成，其顯著特征是低水平重復(fù)建設(shè)，投資效率低下。外部投資過剩在近期主要由我國資本市場繁榮、人民幣升值預(yù)期等因素引起熱錢流入導(dǎo)致流動性過剩引起。對于后者目前主要由貨幣政策加以調(diào)控，對于前者則必須區(qū)別投資主體采取不同的財政調(diào)控政策。近期地方政府基本建設(shè)投資的相關(guān)收支可以概括為土地財政，必須通過公共財政體制的規(guī)范完善加以約束，包括在預(yù)算管理體制方面將土地財政納入地方預(yù)算管理，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線規(guī)則，規(guī)范土地出讓金支出范圍，同時提高各級財政公共服務(wù)的支出強度，壓縮經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。針對內(nèi)資企業(yè)低水平重復(fù)建設(shè)的過剩投資行為，則應(yīng)當(dāng)以政府投資、稅收優(yōu)惠、貼息以及財政補貼等手段分產(chǎn)業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性引導(dǎo)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級以及培育新興支柱產(chǎn)業(yè)部門。
高能耗和高資源消耗的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定了在全球能源和資源短缺、價格持續(xù)上升的背景下，我國面臨持續(xù)的成本推進(jìn)的通脹壓力。同時由于長期的石油價格補貼，使原油和成品油價格倒掛，成品油價格沒有充分反映能源的稀缺性，從而成品油價沒有形成對高能耗產(chǎn)業(yè)的抑制，也沒有形成對節(jié)能及新能源技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用的有力推動。在近期全球市場高油價和礦產(chǎn)資源價格持續(xù)上升的情況下，必須進(jìn)一步推動國內(nèi)能源和礦產(chǎn)資源的市場化定價以抑制高能耗、高資源消耗產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，同時以結(jié)構(gòu)化政策推動產(chǎn)業(yè)升級來降低能源和資源消耗水平，減輕成本推進(jìn)型通脹壓力。
二、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展的財政政策選擇
我國體制轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性在于同時對經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的追求，即在體制轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，在全球化分工體系中占據(jù)穩(wěn)固而有競爭力的地位，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會長期可持續(xù)發(fā)展。
(一)財政政策應(yīng)以推進(jìn)根本性經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c
實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展，就必須實現(xiàn)若干根本性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，而這也決定了財政政策的重點。首先，必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長的供給結(jié)構(gòu);必須增強科技創(chuàng)新、生產(chǎn)率提高以及人力資本投入對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)，大幅提高全社會科技研發(fā)投入的總量和在國民經(jīng)濟(jì)中占有的比重，并形成以企業(yè)為主體的科技創(chuàng)新體系。其次，必須實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化;使金融、技術(shù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)以及技術(shù)含量較高的制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中成為支柱產(chǎn)業(yè)，并在全球產(chǎn)業(yè)鏈中穩(wěn)固地占據(jù)高端環(huán)節(jié)。再次，必須調(diào)整經(jīng)濟(jì)增長的需求結(jié)構(gòu)，使國內(nèi)消費、投資和凈出口三者對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)更為均衡;在現(xiàn)有基礎(chǔ)上必須顯著增強消費對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)。第四，必須促成不同地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)更為均衡地發(fā)展，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和顯著的地區(qū)差異。第五，必須保證經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與自然環(huán)境和自然資源相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。最后，必須在效率基礎(chǔ)上，通過制度化的再分配調(diào)節(jié)，實現(xiàn)收入財富分配的相對公正，使社會公眾共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的福利。
(二)推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的財政政策選擇及其原則
1、市場化進(jìn)程不斷深入、市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步發(fā)展完善本身就可以推動上述經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的有利調(diào)整。從根本上講，上述主要經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)調(diào)整的完成其實質(zhì)是一個資源再配置的過程。市場機制決定了資源將優(yōu)先配置于能夠產(chǎn)生較高回報的經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域。那么市場化進(jìn)程本身就是一個不斷完善的、對于資源在不同經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域所能產(chǎn)生的回報進(jìn)行更為準(zhǔn)確評估并按照這種評估不斷調(diào)整其配置的過程。而這正是運用財政政策對資源配置進(jìn)行調(diào)節(jié)所要實現(xiàn)的目標(biāo)。
比如在確認(rèn)環(huán)境產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上展開污染物排放權(quán)交易，使污染行為形成成本而被排污企業(yè)內(nèi)部化，從而推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)。再比如，進(jìn)一步放開農(nóng)產(chǎn)品價格，鼓勵農(nóng)戶展開資本合作以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)企業(yè)化經(jīng)營，增強農(nóng)民的市場地位和議價能力，就可以增強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、增加農(nóng)民收入，有助于縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距。因此推動體制轉(zhuǎn)型進(jìn)程的財政政策可以間接地推動上述經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整。