一、中國(guó)財(cái)政管理體制的演進(jìn)

　　我國(guó)財(cái)政管理體制自建國(guó)以來(lái)曾進(jìn)行過(guò)多次改革。從建國(guó)之初的高度集中體制，逐步過(guò)渡到中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)管理，再到分級(jí)分稅財(cái)政管理體制。

　　(一)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政管理體制

　　1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政管理體制及特點(diǎn)。從1949年新中國(guó)成立到1978年改革開(kāi)放前夕，我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。與此相適應(yīng)，這一時(shí)期我國(guó)基本上實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃財(cái)政體制，其實(shí)現(xiàn)形式主要有

　　(1)統(tǒng)收統(tǒng)支體制。1949—1952年，我國(guó)正處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，為了盡快醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷，恢復(fù)生產(chǎn)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)定社會(huì)，實(shí)行了統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中的財(cái)政管理體制。即地方收入集中于中央，地方支出由中央統(tǒng)一審核、逐級(jí)撥付，地方財(cái)政收入與支出之間基本不發(fā)生關(guān)系。它的主要特征：一是收入高度集中，全國(guó)各地的主要收入，統(tǒng)一上繳中央金庫(kù)，沒(méi)有中央命令不得動(dòng)用。二是支出由中央集中統(tǒng)一管理，地方一切開(kāi)支均需經(jīng)中央批準(zhǔn)，統(tǒng)一按月?lián)芨�。三是�?cái)政管理權(quán)限集中于中央，包括稅收制度、人員編制、工資和供給標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)決算和審計(jì)、會(huì)計(jì)制度統(tǒng)一由中央制定、編制和執(zhí)行。

　　(2)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理體制。我國(guó)在1953—1978年的大部分年份里，實(shí)行的是這種體制。雖然在方法上屢經(jīng)調(diào)整，但體制類型從總體上說(shuō)沒(méi)有改變。這種體制的特征：一是在中央統(tǒng)一計(jì)劃的前提下，按行政區(qū)劃實(shí)行分級(jí)預(yù)算、分級(jí)管理，主要稅種的立法權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)和減免權(quán)集中于中央，由中央確定收入指標(biāo);全部收入分為固定收入和比例分成收入，由地方統(tǒng)一組織征收，分別入庫(kù)，對(duì)超收部分另定分成比例，地方多收多留。二是按中央政府和地方政府的職責(zé)分工及企事業(yè)單位的行政隸屬關(guān)系，確定各級(jí)政府的支出范圍，屬于中央。的企業(yè)、事業(yè)和行政單位的支出列入中央預(yù)算，屬于地方的企業(yè)、事業(yè)和行政單位的支出列入地方預(yù)算。三是地方預(yù)算由中央核定。按照支出劃分。地方預(yù)算支出首先用地方固定收入和固定比例分成收入抵補(bǔ)，不足的差額由中央劃給調(diào)劑收入抵補(bǔ)，分成比例實(shí)行“一年一定”或“一定幾年”。

　　2.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期財(cái)政管理體制的績(jī)效評(píng)價(jià)。高度集中的計(jì)劃財(cái)政管理體制，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)財(cái)政制度作出的一種現(xiàn)實(shí)選擇，具有深刻的歷史和經(jīng)濟(jì)根源，對(duì)社會(huì)主義制度在我國(guó)的建立和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都做出了巨大的貢獻(xiàn)。一是為新中國(guó)的建立和社會(huì)主義政權(quán)的鞏固，做出了歷史性貢獻(xiàn)。建國(guó)后，面對(duì)******政權(quán)留下的爛攤子和新生國(guó)家政權(quán)還不穩(wěn)固、戰(zhàn)后重建任務(wù)十分繁重的嚴(yán)峻形勢(shì)，中央采取統(tǒng)一財(cái)經(jīng)方針，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中的財(cái)政制度，在很短的時(shí)間內(nèi)，迅速穩(wěn)定了金融物價(jià)，使國(guó)家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)，為醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，安定民生，鞏固新生的人民政權(quán)發(fā)揮了極其重要的作用。二是為建立社會(huì)主義制度做出了貢獻(xiàn)。憑藉統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中的財(cái)政管理體制，國(guó)家投資興建了大批國(guó)有企業(yè)，積極支持和配合了對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造，建立了以公有制為主體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制，在一個(gè)半殖民地、半封建的國(guó)家，依據(jù)馬克思主義原理，把社會(huì)主義理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。三是建立了比較完整的工業(yè)體系，促進(jìn)了社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，通過(guò)高度集中的財(cái)政管理體制，使國(guó)家在財(cái)力有限的情況下，集中力量辦大事，將分散的農(nóng)業(yè)性資源轉(zhuǎn)變?yōu)楣�業(yè)性資本，進(jìn)行重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)，初步形成了完整的工業(yè)體系，從而把中國(guó)由一個(gè)貧窮落后的農(nóng)業(yè)國(guó)變成了初具規(guī)模、走上工業(yè)化發(fā)展道路的新興社會(huì)主義國(guó)家。同時(shí)，通過(guò)支持社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，形成了大量的科學(xué)、文化、教育、衛(wèi)生、體育等方面的公共資本，極大地提高了人民的文化生活水平，促進(jìn)了社會(huì)全面進(jìn)步。

　　盡管統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中的財(cái)政管理體制，為新中國(guó)的建立和發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，但受固有的僵化體制的約束，缺陷也十分明顯。一是社會(huì)資源配置效率低下。在統(tǒng)收統(tǒng)支體制下，由于財(cái)權(quán)、財(cái)力高度集中于中央，社會(huì)資源的配置完全服從于中央計(jì)劃，管理中的信息不對(duì)稱和監(jiān)督失靈，往往導(dǎo)致財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展中決策失誤和運(yùn)行失靈，經(jīng)濟(jì)效率低下和社會(huì)福利受損，不能實(shí)現(xiàn)資源配置和利用的帕累托最優(yōu)。二是不利于調(diào)動(dòng)各方面的積極性。由于權(quán)力過(guò)份集中，地方?jīng)]有自主權(quán)，一切服從中央計(jì)劃，抑制了各地方、部門及單位的積極性、創(chuàng)造性，不利于社會(huì)生產(chǎn)力長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展。特別是在這種高度集中、大統(tǒng)一的體制下，由于缺少激勵(lì)機(jī)制，形成了地方吃中央的“大鍋飯”和個(gè)人吃單位的“大鍋飯”的依賴思想，從而制約、阻礙、限制了個(gè)人創(chuàng)造財(cái)富的主動(dòng)性。三是運(yùn)行失靈，管理失范。由于高度集中的財(cái)政體制運(yùn)行中總是面臨一統(tǒng)就死、一死就放、一放就活、一活就亂、一亂又統(tǒng)的惡性循環(huán)。因此，30年間中國(guó)財(cái)政運(yùn)行中體制變動(dòng)頻繁，大部分年份的地方收支指標(biāo)、分成比例或包干數(shù)額都由中央審核，一年一變，財(cái)政制度、財(cái)政管理難以走向規(guī)范化、法制化軌道。

　　(二)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的財(cái)政管理體制

　　1.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的財(cái)政管理體制及特點(diǎn)。

　　自1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)開(kāi)始全面的、大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)體制改革。以此為起點(diǎn)，我國(guó)進(jìn)入了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的新階段。財(cái)政體制作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，先行一步，進(jìn)行了一系列的改革探索。這一時(shí)期的財(cái)政管理體制，主要分為“劃分收支、分級(jí)包干體制”和分稅制財(cái)政體制兩種形式。

　　(1)劃分收支，分級(jí)包干。1978—1992年，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的起步和探索階段。這一階段主要是針對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中集中過(guò)多、統(tǒng)的過(guò)死等問(wèn)題，圍繞放權(quán)讓利進(jìn)行的。財(cái)政作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，自1980年起，開(kāi)始實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”體制，也稱之為“分灶吃飯”體制，并在1985年和1988年進(jìn)行了兩次調(diào)整。這一體制的基本特征：一是按照經(jīng)濟(jì)管理體制規(guī)定的隸屬關(guān)系，明確劃分中央與地方財(cái)政的收支范圍，使地方財(cái)政初步成為責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的分配主體，多收可以多支，自主支配，自求平衡。二是在收入劃分上由按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入逐步過(guò)渡到分稅制，部分地按稅種劃分收入，并與企業(yè)管理體制相結(jié)合。三是擴(kuò)大地方財(cái)政的收支范圍，支出方面不僅包括經(jīng)常性支出，而且包括建設(shè)性支出。四是增強(qiáng)了規(guī)范性和穩(wěn)定性，財(cái)政管理體制開(kāi)始由過(guò)去一年一變，改為一定幾年不變，為體制效益的發(fā)揮創(chuàng)造了條件。

　　(2)分稅制財(cái)政管理體制。1992年召開(kāi)的黨的十四大明確指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制。以此為標(biāo)志，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入新的發(fā)展階段。按照建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的公共財(cái)政體制的要求，從1994年開(kāi)始，我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。分稅制財(cái)政管理體制的主要內(nèi)容：一是明確中央與地方的事權(quán)和支出劃分。中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)防、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所需支出，以及中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出;地方財(cái)政主要承擔(dān)地區(qū)政權(quán)機(jī)構(gòu)運(yùn)行所需的經(jīng)費(fèi)支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展所需支出。二是根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。將維護(hù)國(guó)家權(quán)益，實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅，將同經(jīng)濟(jì)直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃為地方稅。三是為維護(hù)地方既得利益，以1993年為基期，按統(tǒng)一比例確定中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還數(shù)額，并在1995年實(shí)行了過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。四是設(shè)立中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，分別征稅。

　　2.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期財(cái)政管理體制的績(jī)效評(píng)價(jià)。

　　(1)劃分收支、分級(jí)包干財(cái)政體制，是十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)開(kāi)放搞活、積極探索經(jīng)濟(jì)體制改革，進(jìn)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整的大背景下，財(cái)政分配領(lǐng)域進(jìn)行的一項(xiàng)改革探索，實(shí)際上是一種過(guò)渡時(shí)期的財(cái)政制度安排，其作用是肯定的。一是打破了長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的局面，中央與地方之間“分灶吃飯”，體現(xiàn)了地方政府的財(cái)政主體地位，調(diào)動(dòng)了地方政府關(guān)心本級(jí)財(cái)政、當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性。二是支出安排以“塊塊”為主，較好地處理了中央與地方的關(guān)系。“條塊”關(guān)系，即中央主管部門與地方政府的關(guān)系，一直是計(jì)劃體制下財(cái)政分配的難題，“分灶吃飯”后，應(yīng)由地方安排的支出項(xiàng)目，中央主管部門不再按“條條”下達(dá)，由地方政府根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的路線、方針、政策，結(jié)合本地財(cái)力統(tǒng)籌安排，擴(kuò)大了地方政府財(cái)權(quán)，有利于地方政府因地制宜，安排地方生產(chǎn)建設(shè)。三是分成比例和補(bǔ)助額由一年一變，改為一定5年不變，使中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系趨于穩(wěn)定，有利于地方責(zé)、權(quán)、利的結(jié)合。

　　但是，作為一種過(guò)渡時(shí)期的制度安排，“分灶吃飯”體制始終未能消除傳統(tǒng)體制的弊病。一是分級(jí)包干是側(cè)重于劃分收入，即側(cè)重于“分錢”，而中央與地方的職責(zé)仍交錯(cuò)不清，因而財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，收入與支出不對(duì)稱。二是中央與地方的關(guān)系仍缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性。主要表現(xiàn)在分級(jí)包干還存在分而不清、包而不干的問(wèn)題，不僅分成比例、補(bǔ)助額的核定缺乏客觀性，存在“討價(jià)還價(jià)”，而且由于財(cái)政管理體制缺乏法律約束力，出現(xiàn)了中央困難向地方借款或直接平調(diào)，地方困難要求中央補(bǔ)助或暗中擠挖中央收入，形成了打破了“統(tǒng)收”，卻并未打破“統(tǒng)支”的困難局面。三是按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分各級(jí)政府的收入，固然提高了地方政府發(fā)展生產(chǎn)、增加收入的積極性，但也導(dǎo)致地方政府熱衷于大上基建和價(jià)高利大的產(chǎn)品項(xiàng)目，客觀上助長(zhǎng)了低水平重復(fù)建設(shè)和投資膨脹。四是由于在體制上不能保證政府財(cái)力必要的集中和中央、地方合理的分配關(guān)系，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)力分散，國(guó)家財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入“兩個(gè)比重”過(guò)低。

　　(2)分稅制財(cái)政體制改革，無(wú)疑是我國(guó)財(cái)政管理體制演變的一次歷史性的突破，盡管仍然帶有濃重的過(guò)渡色彩，目前還處于不斷完善之中，但實(shí)施以來(lái)，表現(xiàn)出的良好體制效應(yīng)日益顯現(xiàn)。一是分稅制的實(shí)施，統(tǒng)一了各地區(qū)的收支劃分，解決了原體制下中央與地方之間收支劃分中存在的分配形式多樣、財(cái)政資金雙向運(yùn)動(dòng)等問(wèn)題，為規(guī)范中央與地方的分配關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。二是分稅制財(cái)政管理體制，明確了各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，合理確定了各級(jí)政府的財(cái)政收入和支出范圍，充分調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，使財(cái)政收入大幅度提高。特別是通過(guò)不同稅種的合理劃分以及分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，分別征收，徹底打破了包干制下中央與地方在收入征管方面的“委托一代理”關(guān)系，初步形成了財(cái)政收入分配中“中央得大頭”的分配格局，改變了財(cái)力與財(cái)權(quán)過(guò)于分散的局面，增強(qiáng)丁中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。三是在分稅制體制下，基本改變了過(guò)去按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的作法，抑制了地方政府的投資沖動(dòng)和干預(yù)企業(yè)的利益沖動(dòng)，在一定程度上放松了政府對(duì)企業(yè)的控制，有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。四是遏制了地區(qū)間財(cái)力差異繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)，中央財(cái)政收入的增加和轉(zhuǎn)移支付制度的建立，形成了財(cái)政資源合理流動(dòng)體制框架，有利于中央進(jìn)一步加大對(duì)貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的補(bǔ)助，縮小地區(qū)間財(cái)力差異。

　　然而，分稅制改革是在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未完善的情況下進(jìn)行的，盡管已經(jīng)形成了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政體制框架，但仍然存在許多問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善。一是政府間的事權(quán)劃分尚不十分明晰。事權(quán)劃分是財(cái)權(quán)劃分的基礎(chǔ)，由于受行政管理體制的影響，目前各級(jí)政府的職能分工、事權(quán)范圍還不很明晰，有些方面中央與地方存在著事權(quán)交叉，有些方面又存在管理真空，有些方面沒(méi)有充分體現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一、財(cái)力與職責(zé)相符的原則。如在安排地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目時(shí)，中央部門投資或補(bǔ)貼缺乏標(biāo)準(zhǔn)，存在一些互相“釣魚(yú)”的現(xiàn)象;在農(nóng)村義務(wù)教育方面中央政府沒(méi)有承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任等。二是轉(zhuǎn)移支付制度尚不規(guī)范。分稅制改革所采取的“不觸動(dòng)地方既得利益”原則和“保存量、調(diào)增量”的漸進(jìn)改革模式，在保證改革順利推進(jìn)，減少社會(huì)震蕩方面發(fā)揮了積極作用，但同時(shí)也削弱了它在調(diào)整地區(qū)財(cái)力差異方面的力度。加之目前的轉(zhuǎn)移支付辦法還不完善，財(cái)力計(jì)算方法還不科學(xué)，中央轉(zhuǎn)移支付的范圍比較窄，用于地方轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力規(guī)模小，在調(diào)整地區(qū)間財(cái)力差異方面，還難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。三是地方稅建設(shè)相對(duì)滯后。建立完善的地方稅體系是分稅制體制的一項(xiàng)基本內(nèi)容，但目前的地方稅體系還沒(méi)有真正建立起來(lái)，地方政府對(duì)地方稅只有征收權(quán)，沒(méi)有必要的立法權(quán)和部分稅政調(diào)整權(quán);地方稅缺乏主體稅種，除了營(yíng)業(yè)稅具備一定規(guī)模外，其他各稅規(guī)模都比較小，難以保證地方財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。