【摘要】 建立有效的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系,提高政府執(zhí)政效能,是理論界與實(shí)務(wù)界不斷探討與研究的重要課題。文章在比較分析發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效評(píng)價(jià)與我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,提出建立和完善我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的幾點(diǎn)啟示。

　　【關(guān)鍵詞】 政府績(jī)效評(píng)價(jià);中外比較;啟示

　　作為政府部門,落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的首要任務(wù)就是要轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念,探索科學(xué)執(zhí)政模式,提高執(zhí)政效能。建立和完善政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系是提高政府執(zhí)政效能的重要途徑。

　　一、政府績(jī)效評(píng)價(jià)的基本概念和要素

　　政府績(jī)效評(píng)價(jià)是指運(yùn)用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法評(píng)定政府履行職能活動(dòng)中的業(yè)績(jī)、效率和效果,是政府公共管理的一種重要手段。政府管理層級(jí)及職能的繁雜,決定了政府績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和主體呈現(xiàn)多元化、工作程序多層次。但無論范圍和內(nèi)容差異多大,政府績(jī)效評(píng)價(jià)所具有的基本要素是一致的,包括以下幾個(gè)方面:

　　一是評(píng)價(jià)依據(jù),這是政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)。隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展,建立法制國(guó)家和依法行政逐步列入日程,法律的支持在政府維護(hù)國(guó)家秩序、管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)、行使公共權(quán)力的過程中,已經(jīng)從要求走向需求。二是評(píng)價(jià)主體,這是評(píng)價(jià)是否客觀公正的主導(dǎo)因素。對(duì)評(píng)價(jià)主體的基本要求是公正、客觀、專業(yè)、權(quán)威。由于政府職能的差異性不僅表現(xiàn)在管理層面還有技術(shù)層面、政治層面,這就決定了對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的主體的復(fù)雜性。因此,實(shí)踐中通常會(huì)把績(jī)效評(píng)價(jià)的組織者與具體的評(píng)價(jià)主體相分離,使前者更加注重評(píng)價(jià)政策、原則、方法、程序等的制定和控制,后者更加注重技術(shù)層面的具體操作。三是評(píng)價(jià)指標(biāo),這是評(píng)價(jià)工作的核心,決定著評(píng)價(jià)工作的深度和水平。指標(biāo)制定的難點(diǎn)在于如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)性與可實(shí)現(xiàn)性、完整性與專業(yè)性、真實(shí)性與公平性,共性與個(gè)性的平衡統(tǒng)一。評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)是隨著評(píng)價(jià)工作的縱深推進(jìn)而漸進(jìn)發(fā)展的。在以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)體系中,評(píng)價(jià)指標(biāo)起到了一個(gè)標(biāo)桿和指南的作用。四是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),這是評(píng)價(jià)工作的基本法碼,決定著評(píng)價(jià)原則的實(shí)現(xiàn)程度。確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵是公平性和認(rèn)可度,標(biāo)準(zhǔn)可以是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn),可以是全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)、地區(qū)標(biāo)準(zhǔn),無論如何劃分,其在同一類別內(nèi)的應(yīng)用必須是統(tǒng)一而連續(xù)的,并具有一定公信力。標(biāo)準(zhǔn)可以隨著社會(huì)的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、整體環(huán)境的改變等做出統(tǒng)一調(diào)整,但不可以就任何單一個(gè)體而改動(dòng);可以是定量的也可以是定性的,但必須是明確的。五是評(píng)價(jià)方法,這是評(píng)價(jià)工作的實(shí)現(xiàn)手段,決定著評(píng)價(jià)工作本身的績(jī)效。評(píng)價(jià)方法應(yīng)由評(píng)價(jià)的范圍和內(nèi)容來確定,比較常用的有目標(biāo)預(yù)定與實(shí)施效果比較法、因素量化法等9種,由于評(píng)價(jià)對(duì)象和評(píng)價(jià)環(huán)境的復(fù)雜性,很難找到哪一種方法是最優(yōu)的,我們只能選取較優(yōu)的方案或組合式評(píng)價(jià)方法。六是評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用,這是評(píng)價(jià)的最終目的,決定著評(píng)價(jià)工作的成敗。結(jié)果運(yùn)用中最重要的是它的嚴(yán)肅性和權(quán)威性,無論是作為政府執(zhí)政行為的考核依據(jù)還是項(xiàng)目預(yù)算安排的基礎(chǔ),結(jié)果的運(yùn)用必須具有一定法律效力的約束力,這決定著評(píng)價(jià)工作的持續(xù)性。

　　二、國(guó)外績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐

　　績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐始于二戰(zhàn)后的西方發(fā)達(dá)國(guó)家,盛行于20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起。它是政府自我內(nèi)部管理的一場(chǎng)革命。戰(zhàn)后財(cái)政困窘及經(jīng)濟(jì)上的壓力、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展等成為這場(chǎng)革命的主要?jiǎng)恿?而信息科技的進(jìn)步和新公共管理理論的發(fā)展為政府績(jī)效評(píng)價(jià)理論與實(shí)踐提供了重要支持。

　　(一)英國(guó)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)

　　英國(guó)國(guó)家審計(jì)制度是政府績(jī)效評(píng)價(jià)萌芽的基礎(chǔ),其評(píng)價(jià)工作是伴隨著財(cái)政預(yù)算管理的改革而不斷演進(jìn)發(fā)展的。

　　19世紀(jì)中葉,英國(guó)初步建立起國(guó)家審計(jì)制度,重點(diǎn)是審查國(guó)庫(kù)支出合法合規(guī)性,監(jiān)督政府收支活動(dòng)。20世紀(jì)20—30年代,傳統(tǒng)的國(guó)家審計(jì)逐步被績(jī)效審計(jì)所代替,即除了對(duì)政府支出合法合規(guī)性審計(jì)之外,開始對(duì)支出項(xiàng)目的效率和效果進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)。二戰(zhàn)后,監(jiān)管的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到績(jī)效評(píng)價(jià)上來,并逐步擴(kuò)大到公共財(cái)政的各個(gè)領(lǐng)域。到20世紀(jì)70—80年代,興起了“新公共管理”革命,以“解決問題為導(dǎo)向”的“經(jīng)驗(yàn)式調(diào)查”,目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府,并堅(jiān)持結(jié)果控制、簡(jiǎn)化程序、注重績(jī)效。

　　從法律依據(jù)來看,英國(guó)較為健全的法律體系,為政府績(jī)效評(píng)價(jià)的發(fā)展注入了強(qiáng)大生命力。1982年《財(cái)務(wù)管理新舉措》(FinancialManagementInitiatives),規(guī)范了政府支出從提出目標(biāo)到達(dá)到目標(biāo)所需成本以及如何對(duì)結(jié)果和效果進(jìn)行評(píng)價(jià)的全部管理過程。1997年《支出綜合審查》法案,標(biāo)志著英國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)范化。從評(píng)價(jià)主體來看,英國(guó)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)工作受公共服務(wù)和公共支出內(nèi)閣委員會(huì)(PSX)指導(dǎo)和監(jiān)督,主要由政府各部門進(jìn)行自我評(píng)價(jià)。有些部門自評(píng)時(shí)會(huì)聘請(qǐng)一些專家或中介機(jī)構(gòu)參與。從結(jié)果運(yùn)用來看,政府績(jī)效評(píng)價(jià)是調(diào)整政府長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和計(jì)劃的依據(jù),各政府部門要根據(jù)每年的秋季報(bào)告對(duì)其三年的滾動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整;是財(cái)政制定部門預(yù)算的依據(jù);是國(guó)會(huì)和內(nèi)閣對(duì)政府行政責(zé)任制落實(shí)的重要依據(jù)。

　　(二)美國(guó)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)

　　美國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)同樣是伴隨著政府預(yù)算管理的改革而發(fā)展起來的。早在1951年,美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算中第一次明確使用了“績(jī)效預(yù)算”的概念。1973年,尼克松政府頒布了《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測(cè)定方案》,對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的系統(tǒng)化、規(guī)范化開展做出明確規(guī)范。1976年,美國(guó)科羅拉多州通過了《日落法》,規(guī)定政府的計(jì)劃和規(guī)章都要規(guī)定一個(gè)執(zhí)行日期,從而迫使政府部門定期對(duì)它們的活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。1979年,美國(guó)國(guó)家管理和預(yù)算辦公室制定了《關(guān)于行政部門管理改革和績(jī)效評(píng)價(jià)工作》,標(biāo)志著美國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐的全面正式開展。20世紀(jì)90年代美國(guó)預(yù)算改革再次回歸績(jī)效預(yù)算,并增加了以結(jié)果為導(dǎo)向的新內(nèi)涵,被稱為“新績(jī)效預(yù)算”。1993年,美國(guó)頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》(GPRA),這是世界上第一部專門為政府績(jī)效制定的法律,其中規(guī)定:聯(lián)邦政府各部門、各機(jī)構(gòu)在編制預(yù)算和提出支出要求時(shí),要制定包括使命陳述和長(zhǎng)期目標(biāo)的五年戰(zhàn)略規(guī)劃,制定實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的績(jī)效管理年度計(jì)劃和便于考評(píng)的績(jī)效指標(biāo),定期測(cè)定部門工作績(jī)效并向國(guó)會(huì)和公眾提供績(jī)效報(bào)告。