一、行政管理支出增長(zhǎng)的理論分析
對(duì)于行政管理支出的增長(zhǎng)，不同的學(xué)者給予了不同的解釋?zhuān)纬闪瞬煌睦碚�。�?guó)外與行政管理支出增長(zhǎng)相關(guān)的理論主要表現(xiàn)在：瓦格納的政府活動(dòng)擴(kuò)張論、皮考克和威斯曼的梯度漸進(jìn)增長(zhǎng)論、馬斯格雷夫和羅斯托的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論、尼斯卡南和塔洛克等人的公共選擇論、政府失敗理論。
1.瓦格納的政府活動(dòng)擴(kuò)張論。瓦格納的政府活動(dòng)擴(kuò)張論也稱(chēng)為瓦格納法則，它認(rèn)為:人均收入的提高，財(cái)政支出占GDP的比重也隨著提高;隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府支出必定比產(chǎn)出以更快的比率增長(zhǎng);政府活動(dòng)不斷擴(kuò)張所帶來(lái)的公共支出不斷增長(zhǎng)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)客觀規(guī)律。根據(jù)他的分析，隨著政府提供的公共物品的范圍越來(lái)越大，數(shù)量越來(lái)越多，諸如銀行、交通、文化、衛(wèi)生與福利等項(xiàng)目如果交由私人部門(mén)經(jīng)營(yíng)就很容易因私人壟斷或供給不足引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。把越來(lái)越多的公共物品的提供納入政府的職能范圍，就導(dǎo)致政府的公共支出不斷增加。這同樣可以用來(lái)分析行政管理支出增長(zhǎng)的原因。
2.皮考克和威斯曼的梯度漸進(jìn)增長(zhǎng)論。這一理論認(rèn)為：在正常年份財(cái)政支出呈現(xiàn)一種漸進(jìn)的上升趨勢(shì)，只有當(dāng)社會(huì)經(jīng)歷“激變”如戰(zhàn)爭(zhēng)、衰退、危機(jī)等情況時(shí)，公共支出才會(huì)大幅上升，而當(dāng)社會(huì)趨于平穩(wěn)后，支出水平將會(huì)下降，但一般不會(huì)再回到原來(lái)的水平。皮考克和威斯曼將導(dǎo)致公共支出漸進(jìn)增長(zhǎng)的因素歸為兩類(lèi)：一是內(nèi)在因素，隨著社會(huì)的發(fā)展，國(guó)民生產(chǎn)總值的增加，在不改變整個(gè)社會(huì)平均稅率的前提下，稅收水平會(huì)隨著國(guó)民收入的增加而自動(dòng)增加，而且由于具有累進(jìn)性的所得稅在整個(gè)稅收中所占比重較大，使得稅收的增長(zhǎng)水平往往高于國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)水平，并且在正常年份，由于沒(méi)有任何激變因素，這個(gè)狀況會(huì)一直維持。在稅收收入不斷增長(zhǎng)的刺激下，追求政治權(quán)力最大化的政府總是喜歡多支出的，因此公共支出呈現(xiàn)出一種漸進(jìn)的增長(zhǎng)趨勢(shì)。二是外在因素，在激變時(shí)期，納稅人有可能接受更重的稅收負(fù)擔(dān)，私人的稅收容忍水平將會(huì)提高，政府支出也就可能較大地增加，從而整個(gè)公共支出在漸進(jìn)的過(guò)程中呈現(xiàn)出一個(gè)上升的臺(tái)階。當(dāng)社會(huì)激變時(shí)期過(guò)去后，公共支出水平就會(huì)下降，但政府不會(huì)輕易容許已經(jīng)上升的稅收水平下降到原有狀況，因此公共支出會(huì)下降，但不會(huì)降到原有的水平。
3.馬斯格雷夫和羅斯托的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論。馬斯格雷夫和羅斯托利用經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論來(lái)解釋公共支出增長(zhǎng)的原因。他們從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期、中期和成熟期三個(gè)階段分別揭示公共支出增長(zhǎng)的原因。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，政府要投入到交通、通信、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，以此來(lái)帶動(dòng)私人資本的投資，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造比較好的外部環(huán)境，在這一個(gè)階段公共資本的作用很大，公共支出必然增長(zhǎng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中期階段，隨著那些要由政府提供的具有較大的外部正效應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施基本建成，政府投資轉(zhuǎn)向?qū)λ饺送顿Y起補(bǔ)充方面，公共支出可能下降。但是由于這一時(shí)期市場(chǎng)失靈的問(wèn)題日益突出，要求政府加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，而對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)很明顯也是要增加公共支出的。在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入成熟期階段之后，政府的投入會(huì)轉(zhuǎn)向以教育、保健和社會(huì)福利為主，而這些旨在進(jìn)行福利再分配的政策性支出的增長(zhǎng)會(huì)大大超過(guò)其他項(xiàng)目的公共支出的增長(zhǎng)，這進(jìn)一步使得公共支出的增長(zhǎng)速度加快，甚至快于國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)速度。
4.尼斯卡南和塔洛克等人的公共選擇論。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，官員和其他所有人一樣，都是效用最大化者。官員效用函數(shù)變量包括薪金、為他工作的職員人數(shù)和薪金、聲譽(yù)、額外收入、權(quán)力地位、現(xiàn)代化的辦公設(shè)施、公費(fèi)活動(dòng)等。為了達(dá)到效用最大化，機(jī)構(gòu)規(guī)模越大，官員們的權(quán)利就越大。由此造成政府行政管理支出規(guī)模不斷擴(kuò)大。具體來(lái)說(shuō)，導(dǎo)致公共支出增長(zhǎng)的主要因素存在于以下幾個(gè)方面:1.政府作為公共物品的提供者導(dǎo)致公共支出增長(zhǎng);2.政府作為收入和財(cái)富的再分配者導(dǎo)致公共支出增長(zhǎng);3.利益集團(tuán)的存在導(dǎo)致公共支出增長(zhǎng);4.官僚的存在導(dǎo)致公共支出增長(zhǎng);5.財(cái)政幻覺(jué)的存在導(dǎo)致公共支出增長(zhǎng)。5.政府失敗理論。政府失敗理論認(rèn)為政府的干預(yù)政策在某種程度上彌補(bǔ)了市場(chǎng)缺陷，糾正了市場(chǎng)失靈，但政府本身的行為也存在局限性，政府同樣也會(huì)失敗。市場(chǎng)解決不好的問(wèn)題，政府也不一定能夠解決好，而且政府失敗會(huì)給社會(huì)帶來(lái)更大的災(zāi)難和造成更大的資源浪費(fèi)。政府失敗的類(lèi)型之一是公共物品供給的低效率，其供給低效率的原因有三點(diǎn)，這幾點(diǎn)因素在某種意義上說(shuō)也是行政管理支出規(guī)模趨于增長(zhǎng)的原因：(1)政府機(jī)構(gòu)及其官員缺乏追求利潤(rùn)的動(dòng)機(jī);(2)政府部門(mén)壟斷了公共物品的供給，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;(3)監(jiān)督機(jī)制的缺陷。
二、我國(guó)目前行政管理支出增長(zhǎng)的現(xiàn)狀
1.我國(guó)行政管理支出規(guī)模迅速膨脹。從表1可以看出，在改革開(kāi)放支出的1978年，我國(guó)的行政管理費(fèi)是52.90億元，到2006年已經(jīng)增加到7571.05億元，在總量上增長(zhǎng)了142.12倍。從相對(duì)比重上看，行政管理支出占財(cái)政支出的比重從1978年的4.71%增加到2006年的18.73%，增加14.02個(gè)百分點(diǎn)，雖然在1995年、1996年行政管理支出占財(cái)政支出的比重呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，但2001年以后這一比重再次呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)。行政管理支出占GDP的比重也是呈逐年遞增趨勢(shì)，比重從1978年的1.45%增長(zhǎng)到2006年的3.5%，比重增加了2.05個(gè)百分點(diǎn)。從2007年到2010年的情況來(lái)看，由一般公共服務(wù)支出、外交和公共安全支出三部分構(gòu)成的行政管理支出占財(cái)政支出的比重在17%到24%之間，占GDP的比重在4.0%左右，跟2007年之前的數(shù)據(jù)存在較大出入，由于新舊統(tǒng)計(jì)口徑不同，前后數(shù)據(jù)不具可比性。
2.行政管理支出增長(zhǎng)速度過(guò)快。從表1中我們可以看到，行政管理支出占財(cái)政支出的比重由改革開(kāi)放初期的4.7%上升到2006年的18.7%，而且其增長(zhǎng)速度也快于財(cái)政支出。1990年的財(cái)政總支出為3083.59億元，行政管理費(fèi)用支出414.56億元;到2006年，財(cái)政總支出達(dá)到40422.73億元，而行政管理費(fèi)用支出則上升到7571.05億元。17年間，財(cái)政支出增長(zhǎng)了12.11倍，行政管理支出增長(zhǎng)了17.26倍。利用“行政管理支出彈性”這一動(dòng)態(tài)指標(biāo)可以反映行政管理支出增長(zhǎng)與財(cái)政支出增長(zhǎng)之間的關(guān)系。其計(jì)算公式為：行政管理支出彈性=行政管理支出增長(zhǎng)率/財(cái)政支出增長(zhǎng)率一般隨著財(cái)政支出的增長(zhǎng)，行政管理支出也會(huì)相應(yīng)地增長(zhǎng)。但是由于行政管理支出屬于純消耗性支出，增長(zhǎng)速度應(yīng)小于財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度。表3中的數(shù)據(jù)顯示，20世紀(jì)80年代以來(lái)我國(guó)行政管理支出彈性大多年份都在1以上，其中最高的是1986年，竟達(dá)到了2.86。只有1983年、1987年、1990年、1995年、1997年和2002年這六個(gè)年份的支出彈性小于1，也就是這幾個(gè)年份的行政管理支出的增長(zhǎng)相對(duì)比較合理，這說(shuō)明了財(cái)政支出增長(zhǎng)的相當(dāng)一部分都被用于行政管理支出的增長(zhǎng)。
三、我國(guó)行政管理支出增長(zhǎng)的原因
1.社會(huì)需求的不斷擴(kuò)大。根據(jù)瓦格納法則,隨著人均收入的提高,公共支出也不斷增長(zhǎng)，這用在我國(guó)同樣也是適合的。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政收入的增加，財(cái)政支出也相應(yīng)的增加，社會(huì)對(duì)政府行政管理的要求也越來(lái)越高。現(xiàn)階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度和質(zhì)量在不斷提高，因此在公共支出中占有重要位置的行政管理支出也不可避免的攀升。政府行政機(jī)構(gòu)作為公共物品的提供者，必須滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)需要。客觀上，由于社會(huì)是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展著的過(guò)程，在前進(jìn)的每一個(gè)步伐中人民都會(huì)對(duì)政府提出許多新的要求，各級(jí)政府用于提供公共物品和社會(huì)服務(wù)的成本也就會(huì)進(jìn)一步提高。同時(shí)，隨著人口流動(dòng)的越來(lái)越頻繁，使得各級(jí)政府用于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、管理各種社會(huì)事務(wù)的行政管理支出也不斷提高。人民在各方面對(duì)增幅提出了更高的要求，而政府在滿(mǎn)足人民在這些方面的需求的時(shí)候，往往會(huì)導(dǎo)致行政管理支出的不斷膨脹。
2.機(jī)構(gòu)臃腫，人員冗雜導(dǎo)致行政管理支出膨脹。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行政管理體制改革已取得一定成效，但是由于行政管理體制改革是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，受客觀環(huán)境的影響和條件的制約，現(xiàn)行行政管理體制仍然具有階段性和過(guò)渡性的特點(diǎn)，尤其是在政府層級(jí)管理體制方面還存在著不少問(wèn)題，其突出表現(xiàn)在行政層級(jí)過(guò)多:在中央以下設(shè)省(直轄市、自治區(qū))、地(市)、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四個(gè)行政管理層級(jí)，層級(jí)數(shù)量過(guò)多。我國(guó)政府不僅層級(jí)過(guò)多，同時(shí)機(jī)構(gòu)也很臃腫。行政層級(jí)過(guò)多，機(jī)構(gòu)臃腫，必然導(dǎo)致行政成本過(guò)高，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。另一方面，我國(guó)行政管理支出之所以不斷增長(zhǎng)，很大一部分是消耗在人頭費(fèi)上，由其是2000年以后逐步提高公務(wù)員的工資和福利待遇，導(dǎo)致中國(guó)行政管理支出呈直線上升的趨勢(shì)。據(jù)最保守的估計(jì)，全國(guó)官員每年用于公款吃喝的消費(fèi)在2000億元以上，每年的公車(chē)開(kāi)銷(xiāo)也不低于2000億元，相當(dāng)于一年吞掉一個(gè)三峽工程。在政府工作人員安排方面，人均行政管理支出居高不下，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年我國(guó)的稅收是1.5萬(wàn)億元，進(jìn)行稅收征收工作的稅務(wù)系統(tǒng)人員是100萬(wàn)人。而美國(guó)的稅收遠(yuǎn)高于中國(guó)，其稅務(wù)人員僅為10萬(wàn)人。無(wú)論是從縱向上看還是從橫向上比較，中國(guó)的官民比例都處于失調(diào)狀態(tài)。財(cái)政供養(yǎng)人口猛增，直接造成我國(guó)行政管理支出呈直線上升趨勢(shì)。
3.公共預(yù)算制度的不完善。我國(guó)公共預(yù)算制度的不完善主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，目前中國(guó)的公共預(yù)算制度對(duì)行政管理支出的約束還是比較薄弱的。從中國(guó)目前的情況來(lái)看，包括行政管理支出在內(nèi)的政府支出仍然是政府的“機(jī)密”，即使是一年一度的人民代表大會(huì)上提交的公共支出也只是一個(gè)粗略的框架性方案，進(jìn)一步的支出并沒(méi)有列支，許多人大代表根本就看不懂，更談不上提出意見(jiàn)進(jìn)行有效的監(jiān)督。第二，長(zhǎng)期沿用基數(shù)預(yù)算法存在嚴(yán)重的不合理。中國(guó)確定行政管理支出的主要方法是“基數(shù)法”，這一方法是按人頭確定支出定額，并在一定基數(shù)基礎(chǔ)上按一定速度遞增，不能客觀反映行政管理支出的動(dòng)態(tài)發(fā)展。同時(shí)各級(jí)政府和部門(mén)作為理性經(jīng)濟(jì)人，力圖實(shí)現(xiàn)本地區(qū)、本部門(mén)的預(yù)算最大化的目標(biāo)也使得行政管理支出的不斷增長(zhǎng)得到強(qiáng)化。第三，預(yù)算外資金的使用游離于預(yù)算之外。預(yù)算外資金盡管名義上屬于財(cái)政資金，但是其所有權(quán)和使用權(quán)卻掌握在實(shí)際擁有它的各種機(jī)構(gòu)手中，同時(shí)預(yù)算外資金沒(méi)有被納入到預(yù)算管理，不需要通過(guò)預(yù)算的審核和批準(zhǔn)，因而使用的隨意性很大，游離于監(jiān)督機(jī)構(gòu)之外。
4.監(jiān)督乏力，公務(wù)浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。在我國(guó)，人大、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)及輿論等對(duì)政府行為的監(jiān)督一應(yīng)俱全，但是存在著監(jiān)管力度不大的問(wèn)題。我國(guó)的《預(yù)算法》明確規(guī)定了各級(jí)人大對(duì)政府開(kāi)支具有監(jiān)督權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)中這一制度并沒(méi)有得到較好的落實(shí)，使行政經(jīng)費(fèi)，尤其是公務(wù)經(jīng)費(fèi)沒(méi)有受到很好的監(jiān)管。近年來(lái)，在我國(guó)行政管理支出中，人員經(jīng)費(fèi)所占比重呈下降趨勢(shì)，而公務(wù)經(jīng)費(fèi)所占比重呈上升趨勢(shì)，尤其是辦公費(fèi)、交通費(fèi)、交通工具購(gòu)置費(fèi)、招待費(fèi)和購(gòu)置費(fèi)等上升過(guò)快，浪費(fèi)嚴(yán)重。這是導(dǎo)致行政成本過(guò)高，行政管理支出上升過(guò)快的直接原因。公務(wù)浪費(fèi)的形式主要有：第一，各種形式主義的浪費(fèi)，如節(jié)日工程、形象工程、政績(jī)工程等。第二，豪華辦公的浪費(fèi)。第三，政府會(huì)議的浪費(fèi)。中國(guó)每年各級(jí)機(jī)關(guān)的會(huì)議不勝其多。近年來(lái)，會(huì)議規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)和檔次還在不斷升高，有些則演變成為變相的公費(fèi)旅游。第四，公務(wù)用車(chē)的浪費(fèi)。現(xiàn)在超標(biāo)準(zhǔn)配車(chē)的現(xiàn)象得到一定程度的遏制，但是超范圍配車(chē)的現(xiàn)象仍然很?chē)?yán)重。據(jù)調(diào)查，公車(chē)使用費(fèi)、養(yǎng)護(hù)費(fèi)和維修費(fèi)等一般是占政府機(jī)關(guān)各項(xiàng)支出的16%左右。第五，公務(wù)接待的浪費(fèi)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前基層政府公款吃喝、公務(wù)接待費(fèi)用一般占到本級(jí)政府機(jī)關(guān)各項(xiàng)支出的14%左右。第六，考察、培訓(xùn)的浪費(fèi)。我國(guó)的公務(wù)員，往往是一般公務(wù)員在國(guó)內(nèi)進(jìn)行考察培訓(xùn)，領(lǐng)導(dǎo)干部在國(guó)外進(jìn)行考察培訓(xùn)，從實(shí)際的效果看，國(guó)內(nèi)的培訓(xùn)還尚有一定作用，國(guó)外的考察培訓(xùn)則有形無(wú)實(shí)，更多的是一種待遇，形成財(cái)政資金的巨大浪費(fèi)。
四、我國(guó)行政管理支出增長(zhǎng)的適度性分析
1.我國(guó)與世界上其他國(guó)家比較。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織2007年前后對(duì)部分國(guó)家行政管理支出所進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)，發(fā)達(dá)國(guó)家的行政管理支出數(shù)據(jù)占中央財(cái)政支出比重平均值是11.48%，發(fā)展中國(guó)家的行政管理支出占中央財(cái)政支出比重平均值為13.45%。而我國(guó)在2006年的行政管理支出占財(cái)政支出的比重是18.69%，2007年的行政管理支出占財(cái)政支出的比重是24.54。通過(guò)實(shí)證分析，無(wú)論是與發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家相比，我們國(guó)家高達(dá)18.69%和24.54%的行政管理支出占財(cái)政支出的比重都是很高的�？傊瑥呐c世界上發(fā)達(dá)國(guó)家和其他發(fā)展中國(guó)家的比較來(lái)看，我國(guó)行政管理支出的數(shù)量和增長(zhǎng)是不合理的。
2.我國(guó)財(cái)政支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)中行政管理支出和其他支出比較。由于我國(guó)財(cái)政收支科目的變化，從1995年到2006年的財(cái)政支出內(nèi)部的結(jié)構(gòu)看，行政管理支出和其他支出的比較主要是與民生相關(guān)的支出進(jìn)行比較。行政管理支出占財(cái)政支出的比重大于基本經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、支農(nóng)支出和社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重。同時(shí)，行政管理支出是一種消耗性支出，本身不會(huì)直接創(chuàng)造社會(huì)物質(zhì)財(cái)富，純屬社會(huì)財(cái)富的消耗，因此這類(lèi)支出越少越好。而事實(shí)上行政管理支出與其他用于民生方面的支出相比具有更大規(guī)模，顯示出了行政管理支出的不合理性。在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)中，我國(guó)政府應(yīng)該大力發(fā)展民生事業(yè)，要在科教文衛(wèi)、農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障等與人民生活密切相關(guān)的支出方面有更多的側(cè)重，同時(shí)努力降低行政管理支出。
3.我國(guó)行政管理支出效率分析。行政管理支出的效率包括兩個(gè)方面：配置效率和管理效率。配置效率是指在政府行政管理職能范圍既定的條件下，行政管理支出的邊際成本等于行政管理支出的邊際收益，使行政管理支出的數(shù)量達(dá)到最優(yōu)。管理效率是指行政管理成本收益之比，成本就是政府在履行職能的過(guò)程中投入或耗費(fèi)的社會(huì)資源，而收益就是政府提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。根據(jù)成本—效益理論，在有效率的前提下，既定服務(wù)的提高只需要投入較少的固定成本，高于某個(gè)臨界值的成本增量對(duì)于服務(wù)數(shù)量的增加和服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)可能毫無(wú)幫助，這樣就導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上的無(wú)效率。一旦某個(gè)水平的行政經(jīng)費(fèi)足以提供必要數(shù)量和質(zhì)量的服務(wù)，超出這個(gè)水平的支出就會(huì)成為純粹的浪費(fèi)。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)當(dāng)前行政費(fèi)用上存在著巨大的浪費(fèi)。每年政府用于“三公”支出的數(shù)量不斷增加，而這些支出往往在實(shí)際中存在著巨大不浪費(fèi)和配置的不合理。在這些行政管理被不合理使用的同時(shí)，人民并沒(méi)有享受到更好的服務(wù)。這樣就顯示了我國(guó)行政管理支出的低效率。