摘要：依法行政是實(shí)施依法治國(guó)方略成敗的關(guān)鍵，也是我國(guó)從體育大國(guó)向體育強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的關(guān)鍵。體育行政管理的法治化既需要體育立法與執(zhí)法的完善，也需要體育普法和監(jiān)督的加強(qiáng)。本文結(jié)合我國(guó)體育立法、執(zhí)法、普法和監(jiān)督的現(xiàn)狀，分析各環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對(duì)策，以期促進(jìn)我國(guó)體育行政管理法治化的深入發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：體育強(qiáng)國(guó);體育行政管理;法治化

　　中國(guó)目前正處在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、從以德治國(guó)向依法治國(guó)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程之中。依法治國(guó)是當(dāng)今各國(guó)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是中國(guó)實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)與和諧社會(huì)目標(biāo)的必經(jīng)之路。依法治國(guó)如何實(shí)現(xiàn)?依法治國(guó)首先要實(shí)現(xiàn)有法可依，在法律健全的基礎(chǔ)上推行依法行政，實(shí)現(xiàn)行政管理法治化，這是實(shí)施依法治國(guó)方略成敗的關(guān)鍵。

　　體育事業(yè)作為我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分必須貫徹依法治國(guó)的基本方略。這是我國(guó)從體育大國(guó)向體育強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的關(guān)鍵。自1995年《中華人民共和國(guó)體育法》(以下簡(jiǎn)稱《體育法》)和《全民健身計(jì)劃綱要》頒布實(shí)施以來(lái)，各級(jí)立法部門已先后制定了大量的體育法規(guī)及規(guī)范性文件，體育領(lǐng)域無(wú)法可依的局面已基本結(jié)束。然而，體育行政管理的法治化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它不是體育立法之后的一個(gè)自然而然形成的過(guò)程，而是需要體育立法、執(zhí)法、普法和監(jiān)督的統(tǒng)一與完善 ，也就是說(shuō)，只有具備相應(yīng)的現(xiàn)實(shí)條件，體育行政管理的法治化才能得以實(shí)現(xiàn)。

　　一、立法：實(shí)現(xiàn)體育行政管理法治化的前提

　　構(gòu)建完善的體育法律、法規(guī)體系是體育行政管理法治化的前提條件，即有法可依。較為完整的體育法律法規(guī)體系應(yīng)當(dāng)由法律(即《體育法》)、行政法規(guī)(由國(guó)務(wù)院制定)、地方性法規(guī)(由有立法權(quán)的地方人大制定)、部門規(guī)章(由國(guó)務(wù)院體育行政部門制定)、政府規(guī)章(由有立法權(quán)的地方政府制定)及相配套的規(guī)范性文件構(gòu)成。自1995年《體育法》頒布實(shí)施以來(lái)，我國(guó)的體育法律、法規(guī)體系框架已初步形成。但是，從當(dāng)前我國(guó)體育法律法規(guī)體系的現(xiàn)狀來(lái)看，現(xiàn)有的體育立法數(shù)量和質(zhì)量與體育事業(yè)迅速發(fā)展的需求差距較大。

　　首先，《體育法》不適應(yīng)新形勢(shì)的需要，并且修改工作尚未啟動(dòng)。1995年頒布實(shí)施的《體育法》在體育事業(yè)定位等方面發(fā)揮了重要作用，為我國(guó)體育事業(yè)的改革與發(fā)展提供了國(guó)家法律層次的專門規(guī)范和保障，也為我國(guó)體育立法的進(jìn)一步發(fā)展和整體性加強(qiáng)提供了直接的法律依據(jù)和基礎(chǔ)。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、公共行政的改革以及政府職能的轉(zhuǎn)變等一系列變革的出現(xiàn)，《體育法》已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)體育發(fā)展的需要， 《體育法》中的條文大都比較抽象，并沒(méi)有結(jié)合具體的實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)節(jié)的規(guī)定，增加了依法執(zhí)政的難度，急需制定大量的細(xì)則。其次，法律和行政法規(guī)的數(shù)量較少，由國(guó)務(wù)院體育行政部門制定的部門規(guī)章較多。自1998年國(guó)家體育總局組建以來(lái)，除了國(guó)務(wù)院頒布的3-4部體育行政法規(guī)和2010年出臺(tái)的《全民健身?xiàng)l例》外，體育部門目前所依據(jù)的更多是由國(guó)務(wù)院體育行政部門制定的部門規(guī)章。規(guī)章與法律、法規(guī)相比，法律效力普遍較低，從體育立法的角度看也未達(dá)到國(guó)家立法的層面。而且部門規(guī)章反映的往往是部門的意志，不能較好地反映和體現(xiàn)全社會(huì)絕大多數(shù)人的意志。正因?yàn)榇嬖谶@種不平衡，使得體育行政部門權(quán)力集中，以規(guī)代法、規(guī)大于法的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。[1]最后，現(xiàn)有的體育法律法規(guī)的內(nèi)容大都是以規(guī)范競(jìng)技體育、提高運(yùn)動(dòng)成績(jī)?yōu)橹�，而�?duì)于關(guān)系廣大公民切身利益的社會(huì)體育活動(dòng)，特別是關(guān)于提供公共體育服務(wù)產(chǎn)品的相關(guān)方面涉及較少，使得體育法律的受眾群體狹窄，不能體現(xiàn)體育法的實(shí)質(zhì)精神。

　　上述問(wèn)題導(dǎo)致體育行政部門行使行政職能的法規(guī)依據(jù)不足，因此，加快體育行政管理法治化的進(jìn)程，必須完善我國(guó)的體育法律法規(guī)體系，加強(qiáng)體育立法。第一，抓緊開(kāi)展《體育法》的修訂工作。2008年北京奧運(yùn)會(huì)成功舉辦之后，對(duì)體育規(guī)范化、制度化的法治水平要求更高，修改《體育法》是體育改革發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。因此，應(yīng)抓緊開(kāi)展《體育法》的修訂工作，特別要在實(shí)施全民健身發(fā)展、提供公共體育服務(wù)、規(guī)范體育行業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)體育市場(chǎng)規(guī)制、擴(kuò)大體育維權(quán)與救濟(jì)等方面要填補(bǔ)體育立法的空白，同時(shí)增強(qiáng)《體育法》的可操作性。第二，加快制定與《體育法》配套的法律法規(guī)。在《體育法》的基礎(chǔ)上，有關(guān)部門應(yīng)加快制定與《體育法》相配套的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，以推進(jìn)《體育法》更有效地貫徹實(shí)施。第三，盡量轉(zhuǎn)變體育法律關(guān)注的重點(diǎn)。體育法律法規(guī)不應(yīng)再像以往那樣把重點(diǎn)放在競(jìng)技體育或者體育部門的內(nèi)部事務(wù)上，而應(yīng)與現(xiàn)代政府公共管理的原則相一致，本著從“辦體育”向“管體育”轉(zhuǎn)變，將立法的重點(diǎn)放在如何管體育上，如社會(huì)體育的保障、公共體育設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)和利用以及體育產(chǎn)業(yè)的管理等方面，切實(shí)保障人民群眾的體育運(yùn)動(dòng)權(quán)利。通過(guò)加強(qiáng)立法，建立以《體育法》為核心的完善的體育法律法規(guī)體系，使體育行政管理有法可依。

　　二、執(zhí)法：實(shí)現(xiàn)體育行政管理法治化的關(guān)鍵

　　行政執(zhí)法是法治國(guó)家行政機(jī)關(guān)的最根本職能，是國(guó)家行政權(quán)力行使的集中表現(xiàn)。大多數(shù)行政管理活動(dòng)都是行政執(zhí)法活動(dòng)。國(guó)家各級(jí)體育行政部門的執(zhí)法行為不僅是體育法規(guī)實(shí)施的重要方面，而且是公民體育權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，還是體育管理法治化的具體體現(xiàn)。實(shí)踐證明，只強(qiáng)調(diào)體育立法，不重視體育執(zhí)法，法律也只能是一紙空文。

　　隨著我國(guó)體育法制建設(shè)的整體性加強(qiáng)，體育執(zhí)法工作也逐漸展開(kāi)并受到普遍重視，但目前仍存在以下幾個(gè)問(wèn)題。首先，體育行政管理空間狹小�！吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》頒布實(shí)施后，國(guó)家對(duì)體育領(lǐng)域原有的一些行政許可項(xiàng)目進(jìn)行了削減和調(diào)整，進(jìn)一步明確了體育行政許可項(xiàng)目及其受理、審批的條件和程序，使體育行政執(zhí)法工作愈加規(guī)范。但到目前為止，體育行政許可僅有5個(gè)項(xiàng)目，體育行政管理的空間非常狹小，這就導(dǎo)致一些地方的體育部門進(jìn)入行政許可大廳聯(lián)合辦公卻因沒(méi)有業(yè)務(wù)而只得撤出。其次，體育行政給付角色缺位。熱衷操辦競(jìng)賽與活動(dòng)仍是目前體育行政部門的主要工作內(nèi)容，而為公眾所提供的涉及體育方面的社會(huì)福利、為弱勢(shì)群體提供涉及體育方面的社會(huì)救濟(jì)等職能有限，造成體育行政給付角色缺位。最后，檢查監(jiān)督性體育行政執(zhí)法職能缺失。在我國(guó)的體育領(lǐng)域，從全國(guó)到地方，監(jiān)督性行政執(zhí)法的權(quán)力和范圍十分有限，尚沒(méi)有形成一定的工作體系與機(jī)制，缺乏對(duì)體育市場(chǎng)管理、體育設(shè)施建設(shè)保護(hù)等監(jiān)督稽查的制度和隊(duì)伍，以至于在很長(zhǎng)時(shí)間里連體育行政部門自己都不認(rèn)為有執(zhí)法職能。

　　因此，要實(shí)現(xiàn)體育行政管理法治化，必須在體育立法的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)體育執(zhí)法。第一，進(jìn)一步加強(qiáng)體育立法，充實(shí)完善執(zhí)法依據(jù)。通過(guò)立法，健全體育執(zhí)法制度，明確體育行政執(zhí)法的地位，規(guī)范體育執(zhí)法行為，完善體育執(zhí)法程序，增設(shè)新的行政許可項(xiàng)目，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的體育執(zhí)法檢查監(jiān)督，提高體育行政執(zhí)法的實(shí)施效果。第二，要在體育管理體制的改革中增強(qiáng)對(duì)體育進(jìn)行社會(huì)管理的行政職能。我國(guó)的體育改革早就確立了進(jìn)行體育宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)由“辦”向“管”轉(zhuǎn)變的方向，不斷提出要強(qiáng)化體育行政部門的宏觀調(diào)控、社會(huì)行政和行業(yè)管理職能。[2]為此，各級(jí)體育行政部門必須擺脫活動(dòng)型思維和傳統(tǒng)工作惰性以及部門與團(tuán)體利益的干擾，強(qiáng)化政府管理和依法行政的理念，著重實(shí)現(xiàn)從活動(dòng)操作型向社會(huì)行政型、從行政事務(wù)型向行政執(zhí)法型的職能轉(zhuǎn)變，積極擴(kuò)展政府對(duì)體育公共服務(wù)的管理范圍，有效實(shí)施對(duì)全社會(huì)體育發(fā)展的法治干預(yù)和服務(wù)。最后，建立一支高素質(zhì)的專職體育行政執(zhí)法隊(duì)伍，這是完善體育行政執(zhí)法的關(guān)鍵。加強(qiáng)體育行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，一方面，吸納社會(huì)上優(yōu)秀的法律人才，將其充實(shí)到體育行政執(zhí)法機(jī)關(guān);另一方面，通過(guò)各種途徑提高現(xiàn)有人員的職業(yè)修養(yǎng)和專業(yè)水平，使體育行政執(zhí)法人員具有高尚的職業(yè)道德、較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，精通體育法律、法規(guī)，并能夠正確運(yùn)用到實(shí)踐中。

　　三、監(jiān)督：實(shí)現(xiàn)體育行政管理法治化的保障

　　體育行政機(jī)關(guān)必須依法行政，執(zhí)法權(quán)的濫用無(wú)疑會(huì)侵犯行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益和利益，因此，行政執(zhí)法權(quán)力本身必須受到監(jiān)督與制約，建立有效的體育行政執(zhí)法監(jiān)督體系是體育行政管理法治化的保障，對(duì)于消除“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)”的現(xiàn)象有著重要的作用。監(jiān)督體系包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督。構(gòu)建完備的監(jiān)督體系，要使各種形式的監(jiān)督在程序上和內(nèi)容上相互銜接、相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)一致。

　　立法監(jiān)督是作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人大和地方各級(jí)人大行使權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督職能對(duì)各級(jí)政府工作的監(jiān)督。這種監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民行使國(guó)家一切權(quán)力對(duì)政府的監(jiān)督，包括對(duì)體育行政機(jī)關(guān)抽象體育行政行為的監(jiān)督，這是最高層次的監(jiān)督。以往由于法律對(duì)于體育法制監(jiān)督規(guī)定得不全面、不具體，特別是缺少必要的法律依據(jù)、法律程序和法律手段，致使立法監(jiān)督不夠強(qiáng)而有力。今后，在立法上應(yīng)完善對(duì)體育法制監(jiān)督的規(guī)定，為體育法制監(jiān)督提供法律依據(jù)。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)法律監(jiān)督，撤銷各種與憲法、體育法律相抵觸的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，能夠有效地維護(hù)體育法制的統(tǒng)一，加大體育執(zhí)法檢查的力度，逐步實(shí)現(xiàn)立法監(jiān)督全面制度化、規(guī)范化和程序化。

　　司法監(jiān)督是人民法院根據(jù)《憲法》并依據(jù)《行政訴訟法》對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為是否合法進(jìn)行審查，并作出維持或撤銷行政行為的司法判決。建立公正的體育司法制度是體育管理法治化的最后屏障，沒(méi)有司法公正，就不可能有現(xiàn)代意義的體育法制。但是，目前我國(guó)人民法院還不具有全面的司法審查職能，不能對(duì)體育行政活動(dòng)的合理性進(jìn)行審查。因此，加強(qiáng)司法監(jiān)督必須做到如下幾點(diǎn)。首先，司法機(jī)關(guān)必須具有獨(dú)立的審判權(quán)和檢察權(quán)，并使之不受任何干擾和侵犯，這是司法公正的前提。不允許任何組織和個(gè)人有超越于體育法律法規(guī)之外，凌駕于體育法律法規(guī)之上的特權(quán)。其次，要確定和擴(kuò)大人民法院的受案范圍，逐步擴(kuò)大司法對(duì)體育糾紛的介入解決，建立有效的司法監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制。最后，嚴(yán)格實(shí)行錯(cuò)案追究制度和合理的賠償制度，避免司法不公正給當(dāng)事人帶來(lái)?yè)p害。[3]

　　行政監(jiān)督是政府系統(tǒng)內(nèi)部的行政監(jiān)察系統(tǒng)專門機(jī)構(gòu)與執(zhí)政黨紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)共同進(jìn)行的自我約束機(jī)制。它的運(yùn)行既能實(shí)現(xiàn)政府的廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效，也能推行依法行政，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)行政法治化，使其成效日益顯著。行政監(jiān)督中的行政復(fù)議制度有利于減少和解決行政爭(zhēng)議，緩解“官”、“民”對(duì)立，促進(jìn)社會(huì)和諧。因此，今后應(yīng)不斷完善體育行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督機(jī)制，建立完備的有關(guān)體育的行政復(fù)議制度，促使行政機(jī)關(guān)更加注重依照法定權(quán)限和法定程序行使權(quán)力、履行職責(zé)、落實(shí)責(zé)任。

　　社會(huì)監(jiān)督是更廣泛的監(jiān)督形式。依法行政的政府應(yīng)該是一個(gè)開(kāi)放式政府，因此，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)信息公開(kāi)(報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等)和聽(tīng)證制度加強(qiáng)政府與公眾之間的溝通，使公眾直接參與到體育行政立法和執(zhí)法中來(lái)，對(duì)政府及其工作人員的行政行為進(jìn)行監(jiān)督。

　　四、普法：實(shí)現(xiàn)體育行政管理法治化的根本

　　法治建設(shè)絕不僅僅是制度層面上法律規(guī)范的孤立發(fā)展，觀念層面的法律文化和精神理念才是依法治國(guó)真正實(shí)現(xiàn)的根本。人的價(jià)值觀念更具有內(nèi)在性和能動(dòng)性，沒(méi)有理念伴隨而支撐的法治只能是虛弱的外殼。因此，體育行政管理法治化不但要加強(qiáng)法治建設(shè)的制度載體和實(shí)踐環(huán)節(jié)，還必須著眼于體育法治文化的培育和傳播，應(yīng)積極進(jìn)行普法宣傳教育，立足于人的體育法治素養(yǎng)的全面提高，從而形成良好的社會(huì)法治氛圍，這是實(shí)現(xiàn)體育行政管理法治化的根本。

　　首先，強(qiáng)化體育行政管理者的法治觀念。體育行政管理者的法律意識(shí)而產(chǎn)生的法治作為決定著我國(guó)的體育依法行政的局面。我國(guó)是一個(gè)有著幾千年封建制度國(guó)家，“人治”的歷史傳統(tǒng)悠久，強(qiáng)調(diào)“為政在人”、“賢人治國(guó)”，輕視刑律的作用。這種思想在體育行政部門也有所體現(xiàn)，即有些領(lǐng)導(dǎo)法制觀念淡薄，習(xí)慣以言代法;同時(shí)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府直接辦體育的管辦不分的管理模式因體育改革的相對(duì)遲緩仍普遍存在，再加上體育行業(yè)的集中壟斷特征，抑制著平等自由競(jìng)爭(zhēng)的法治需求，致使一些體育管理者缺乏法治自覺(jué)與動(dòng)力，體育法治有時(shí)難以納入管理議程。因此應(yīng)結(jié)合法治實(shí)踐廣泛普及法律知識(shí)，開(kāi)展各種法治宣傳活動(dòng)，培育民主活動(dòng)的理性參與、權(quán)利的理性選擇與自救、法律至上的理性自律等現(xiàn)代法治品格，促進(jìn)他們從傳統(tǒng)的行政思維、權(quán)力思維和優(yōu)位意識(shí)，轉(zhuǎn)變?yōu)榇_立依法行政、公共服務(wù)和追求實(shí)體與程序公正的法治理念。[4]其次，通過(guò)多種形式在全社會(huì)進(jìn)行體育法治理念的推廣。當(dāng)代中國(guó)的法治建設(shè)不但在法治的根本價(jià)值和目的上是為了保障公民的權(quán)利 ，而且在法治的建設(shè)主體上也應(yīng)保證公民的廣泛參與，這對(duì)于我國(guó)的法治建設(shè)而言，是更具根基性、關(guān)鍵性和迫切性的問(wèn)題。由于中國(guó)歷史上公民性的缺位，加之我們又習(xí)慣于政治思維和倫理思維，并且面臨西方法治移植中對(duì)我們的價(jià)值觀念所產(chǎn)生的沖擊和碰撞，很容易造成人們市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多元價(jià)值與傳統(tǒng)文化的扭曲結(jié)合或變異發(fā)展，形成精神危機(jī)、道德滑坡和社會(huì)失序。這可能正是我國(guó)法律制度不斷健全、法治進(jìn)程不斷推進(jìn)，而社會(huì)秩序卻未能有效建立起來(lái)的重要原因。[5]可見(jiàn)，公民性重塑已成為培育法治人格和建立法治秩序的關(guān)鍵要素。因此，要加大媒體的宣傳力度，提高社會(huì)整體對(duì)體育法治的認(rèn)知水準(zhǔn)，努力使公民知法、懂法、用法，從而為體育行政管理法治建設(shè)創(chuàng)造更為有利的社會(huì)文化環(huán)境與氛圍。最后，應(yīng)加強(qiáng)體育法學(xué)研究和理論學(xué)術(shù)隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)體育法治重大和基礎(chǔ)問(wèn)題的研究并向應(yīng)用轉(zhuǎn)化。

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