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一、緒論
房屋是普通公民終其一生努力奮斗而擁有的最重要的私有財產(chǎn)，是他們生存和發(fā)展的根基。試設(shè)想，一個上無片瓦、下無立錐的人將會處于怎樣的困境呢?基于房屋在公民財產(chǎn)權(quán)利中的重要性，國家也通過立法加以重點保護(hù)。但在近年來的城市房屋拆遷中，損害被拆遷人財產(chǎn)權(quán)利甚至侵犯被拆遷人人身權(quán)利的行為卻頻頻發(fā)生：房地產(chǎn)開發(fā)商以斷電、停水、恐嚇等方式，甚至以毆打綁架等嚴(yán)重侵犯人身權(quán)利的行為逼迫居民接受拆遷;地方政府退居幕后，坐視被拆遷人權(quán)益慘受踐踏而少有作為，在不應(yīng)干預(yù)的場合倒是積極有為地偏向拆遷人。究竟是什么原因?qū)е卤徊疬w人的權(quán)益遭受嚴(yán)重侵犯?被拆遷人的權(quán)益保護(hù)機(jī)制為何失靈?應(yīng)如何完善被拆遷人的權(quán)益保護(hù)機(jī)制?這些正是本文力圖解決的，筆者希望通過對上述問題進(jìn)行全面分析和深入論證來為保護(hù)被拆遷人的權(quán)益出謀劃策，以盡綿薄之力。
二、被拆遷人權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀堪憂
(一)被拆遷人在城市房屋拆遷中處于弱勢地位，是利益受損者
一般而言，被拆遷人往往是處于社會底層的群體，他們由于自身在社會經(jīng)濟(jì)方面的弱勢，因而在城市房屋拆遷的利益博弈中處于下風(fēng)，不具有響亮的話語權(quán)。近年來，城市房屋拆遷中侵犯被拆遷人財產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利的野蠻拆遷等惡性事件屢屢發(fā)生，嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定，被拆遷人與地方政府之間的矛盾也日益尖銳：被拆遷人要么因缺乏保護(hù)自身權(quán)益的力量而選擇以自殺等極端方式來表達(dá)對當(dāng)下城市房屋拆遷制度的抗議(如南京翁彪事件、北京朱正亮事件等);要么選擇以爆發(fā)群體性事件來表達(dá)自己的利益訴求，發(fā)泄對拆遷人和地方政府的不滿(如湖南嘉禾事件、河北定州事件等)。稍有良知的人對被拆遷人遭受的不公正待遇感到不平，也對翁彪式的悲劇抱以同情，更令他們憤慨的是拆遷人無視國法的肆意妄為和地方政府的違法行政。
(二)行政權(quán)力行使不當(dāng)，政府公信力缺失
目前在城市房屋拆遷領(lǐng)域是行政主導(dǎo)拆遷，不管被拆遷人是否愿意，他都只能接受政府作出的拆遷決定并負(fù)有配合拆遷進(jìn)行的義務(wù)，行政權(quán)力對于被拆遷人而言具有支配性。根據(jù)行政法原理，“行政權(quán)與公民權(quán)具有不對等性，行政權(quán)具有優(yōu)益性或支配性。行政權(quán)可以設(shè)定、變更或消滅公民的權(quán)利義務(wù)，而公民卻不具有同樣的權(quán)利。”正是因為行政權(quán)的這一特性，使得被拆遷人在城市房屋拆遷的利益分配活動中受制于政府，而政府一旦不依法行政就將嚴(yán)重?fù)p害被拆遷人的利益(違法進(jìn)行強(qiáng)制拆遷對被拆遷人權(quán)益的巨大危害即是明證);又由于政府未能遵循法律優(yōu)位原則，沒有嚴(yán)格按照法律規(guī)范來調(diào)整城市房屋拆遷中形成的利益關(guān)系，致使拆遷許可、裁決等制度幾乎喪失了保護(hù)被拆遷人權(quán)益的價值。“一些地方政府部門建設(shè)規(guī)劃出爾反爾，造成居民不能回遷”的情形則嚴(yán)重?fù)p害了政府在人民群眾中的形象，使公民對政府抱有強(qiáng)烈的不信任感。
(三)缺乏有效的權(quán)利救濟(jì)途徑來保護(hù)被拆遷人的權(quán)益
前已述及，拆遷許可、裁決等制度因行政權(quán)力行使不當(dāng)已然難以發(fā)揮保護(hù)被拆遷人權(quán)益的作用。行政訴訟又因為“面臨諸多法律困擾以及受到現(xiàn)實環(huán)境制約”而在解決城市房屋拆遷糾紛案件中“處于比較尷尬的境地，”不能充分地保護(hù)被拆遷人的權(quán)益。“如豐臺區(qū)法院行政庭2002年以來共受理因拆遷裁決引發(fā)的行政訴訟案件23件，判決維持的11件，裁定駁回的2件，原告撤訴的7件，判決撤消結(jié)案的僅3件。”此例說明被拆遷人要想通過行政訴訟來維權(quán)決非易事，因為他們很難勝訴。這反過來就要求能為被拆遷人先提供切實有效的行政救濟(jì)制度。
三、被拆遷人權(quán)益難獲有效保護(hù)的原因
(一)立法方面的混亂和空白
1、《城市房屋拆遷管理條例》的繼續(xù)存在缺乏法理基礎(chǔ)。國務(wù)院于2001年新修訂的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《條例》)是目前調(diào)整我國城市房屋拆遷領(lǐng)域的主要依據(jù)，但由行政法規(guī)來規(guī)范對非國有財產(chǎn)的征收明顯違反了《憲法》修正案(四)第二十條和《立法法》第八條的規(guī)定。需要澄清的是：《憲法》修正案(四)第二十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補(bǔ)償。”《立法法》第八條規(guī)定對非國有財產(chǎn)的征收只能制定法律，這里的“法律”都不是通常意義上的廣義的法律，而是狹義的法律(即由全國人大及其常委會制定的法律)。行政主體對被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)利的限制甚至剝奪沒有被置于法律的約束之下，而是遵從低位階的行政法規(guī)(況且這一法規(guī)也缺乏合憲性)，嚴(yán)重違背了法律保留原則和下位法不能與上位法抵觸的原則，所以立法上的僭越是導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)在城市房屋拆遷中違法行政的根源。
2、立法對城市房屋拆遷法律關(guān)系定性錯位。關(guān)于城市房屋拆遷法律關(guān)系性質(zhì)的問題一直在理論上紛爭不休，有持民事法律關(guān)系說者，也有持行政法律關(guān)系說者，但與《條例》對城市房屋拆遷法律關(guān)系認(rèn)定一致的混合說似乎占據(jù)主流地位。判斷某一法律關(guān)系的性質(zhì)關(guān)鍵是看主體之間的地位：若主體之間地位是平等的，都以自己獨(dú)立的意志參與法律關(guān)系并不受對方的強(qiáng)制，則該法律關(guān)系是民事性質(zhì);若主體之間地位是不平等的，一方可以將自己的意志強(qiáng)加給對方并能單方面設(shè)定、變更或消滅對方的權(quán)利義務(wù)，則該法律關(guān)系是行政性質(zhì)。就目前《條例》的規(guī)定而言，城市房屋拆遷法律關(guān)系兼具行政和民事兩種性質(zhì)。首先，在拆遷許可、拆遷裁決、強(qiáng)制拆遷等法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)作出的是具體行政行為，其意志對相對人有支配性和強(qiáng)制性，此類關(guān)系屬于行政法律關(guān)系性質(zhì)。其次，拆遷人和被拆遷人之間就拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議而發(fā)生的關(guān)系屬于民事法律關(guān)系性質(zhì)，因為雙方地位是平等的，以意思自治原則來進(jìn)行協(xié)商。有論者則從城市房屋拆遷法律關(guān)系的應(yīng)然屬性出發(fā)，認(rèn)為“房屋拆遷行為是民事法律行為，應(yīng)受民法規(guī)范的調(diào)整，拆遷行為僅僅涉及拆遷當(dāng)事人的民事利益，完全發(fā)生在民事生活領(lǐng)域，與國家利益和政府行政權(quán)力的行使無涉。”筆者認(rèn)為，從城市房屋拆遷的實際運(yùn)作過程出發(fā)，城市房屋拆遷法律關(guān)系中的確包含了民事法律關(guān)系，但是在政府主導(dǎo)拆遷的條件下，行政法律關(guān)系在城市房屋拆遷法律關(guān)系中無疑是占據(jù)主要地位的。民事法律關(guān)系在城市房屋拆遷法律關(guān)系中是依附于行政法律關(guān)系而存在的，具有從屬性。根據(jù)主要矛盾決定事物性質(zhì)的哲學(xué)觀點，城市房屋拆遷法律關(guān)系的性質(zhì)其實就是行政法律關(guān)系(盡管其不是純粹的和典型的行政法律關(guān)系)，當(dāng)然這一認(rèn)識并不與《條例》契合。通過前面的分析可以看出：《條例》將城市房屋拆遷抹上民事法律關(guān)系的色彩，混淆了城市房屋拆遷法律關(guān)系的性質(zhì)，淡化了政府的行政責(zé)任，導(dǎo)致整個城市房屋拆遷制度運(yùn)行不暢。