【摘要】我國(guó)高等教育行政體制在改革開(kāi)放以來(lái)的30多年中已日漸成熟。進(jìn)入21世紀(jì)的前十年，高等教育體制改革推動(dòng)國(guó)家高等教育事業(yè)取得了巨大成就。但面對(duì)高等教育大眾化趨勢(shì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)與競(jìng)爭(zhēng)，現(xiàn)行高等教育行政體制的弊端仍阻礙著我國(guó)高等教育的進(jìn)一步發(fā)展。因此，進(jìn)一步深化高等教育行政體制的改革迫在眉睫。我們可以借鑒國(guó)外新公共管理的思想，結(jié)合我國(guó)高等教育的實(shí)際情況，擇其優(yōu)，看看對(duì)我國(guó)高等教育行政體制的改革有哪些可以吸收的地方。
一、新公共管理的產(chǎn)生
“新公共管理”(new public management)，產(chǎn)生于20世紀(jì)7O年代，也稱為“管理主義”、“新公共管理”、“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制典范”或“企業(yè)型政府”。到90年代后期，人們?cè)絹?lái)越傾向于使用“新公共管理”的概念。名稱雖然不同，但他們都具有相同的內(nèi)涵和特征。陳振明教授將“新公共管理”的內(nèi)容歸納為八個(gè)方面：(1)讓管理者進(jìn)行管理;(2)衡量業(yè)績(jī);(3)產(chǎn)出控制;(4)顧客至上;(5)分散化;(6)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;(7)采用私人部門(mén)的管理方式;(8)改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。新公共管理是西方諸國(guó)為減少政府職能，充分利用社會(huì)和市場(chǎng)的力量來(lái)提供公共服務(wù)，從而彌補(bǔ)政府財(cái)政和公共服務(wù)能力不足的一種新的管理模式。它以“三E”(Economy，Elficiency，Efectiveness)即經(jīng)濟(jì)、效率和效益為追求目標(biāo)，其核心是 “市場(chǎng)價(jià)值的重新發(fā)現(xiàn)和利用”。與傳統(tǒng)的以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的行政管理理論不同，新公共管理思想以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎(chǔ)，不強(qiáng)調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強(qiáng)責(zé)任制的方法來(lái)改善行政績(jī)效，而是主張?jiān)谡芾碇胁杉{企業(yè)化的管理方法來(lái)提高管理效率，在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高服務(wù)的質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向來(lái)改善行政績(jī)效。
二、新公共管理的基本思想
1.政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳
與在傳統(tǒng)公共行政管理中政府只是收稅和提供服務(wù)不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，更多地強(qiáng)調(diào)公職人員的“管理”職責(zé)而非“行政”，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開(kāi)，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模。減少開(kāi)支，提高效率。因此。有效的政府并不是一個(gè)“實(shí)干”的政府，不是一個(gè)“執(zhí)行”的政府，而是一個(gè)能夠“治理”并且善于實(shí)行“治理”的政府。
2.政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理
政府組織是典型的等級(jí)分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)將政府組織劃分為許多層級(jí)條塊。人們認(rèn)同自己所屬的基層組織，跨組織層次之間的交流及其困難，使得政府機(jī)構(gòu)不能對(duì)新情況及時(shí)作出反應(yīng)。由于信息技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)，加快決策的壓力猛烈地沖擊著政府的決策系統(tǒng)，政府組織需要對(duì)不斷變化的社會(huì)作出迅速的反應(yīng)。因此，政府也應(yīng)該通過(guò)授權(quán)或分權(quán)的辦法來(lái)對(duì)外界變化迅速作出反應(yīng)。
3.政府應(yīng)廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)
與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門(mén)管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)，如重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)成本一效率分析、全面質(zhì)量管理，強(qiáng)調(diào)降低成本，提高效率等。新公共管理認(rèn)為，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。
4.政府應(yīng)在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制
傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)該由私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)，而公共服務(wù)領(lǐng)域則應(yīng)該由政府壟斷。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門(mén)參與管理不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)廣泛引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營(yíng)部門(mén)參與公共服務(wù)的供給，通過(guò)這種方式將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府公共管理中來(lái)，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。
5.政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量
傳統(tǒng)的官僚主義政府注重的是投入，而不是結(jié)果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情況下，效果越差。得到的投入反而越多。與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入、不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理根據(jù)交易成本理論，認(rèn)為政府應(yīng)重視管理活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，應(yīng)關(guān)心公共部門(mén)直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，應(yīng)能夠主動(dòng)、靈活、低成本地對(duì)外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應(yīng)。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應(yīng)該與管理人員的業(yè)績(jī)和效果聯(lián)系起來(lái)。在管理和付酬上強(qiáng)調(diào)按業(yè)績(jī)而不是按目標(biāo)進(jìn)行管理，按業(yè)績(jī)而不是按任務(wù)付酬。
三、新公共管理對(duì)我國(guó)高等教育行政體制改革的啟示
1.明確政府服務(wù)性職能，理順政府與高校、政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。一是處理好政府與高校的關(guān)系，做好政府管理高等教育的角色分離。在高等教育行政體制中。政府往往一方面制定政策，另一方面又要求各高校要嚴(yán)格按照政策來(lái)執(zhí)行，忽視了各高校所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、教育、生活水平等因素。要打破原有的政府集多種角色為一身的現(xiàn)象，指導(dǎo)并為高校創(chuàng)造良好的社會(huì)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，努力創(chuàng)設(shè)政府與高校間的平衡和諧關(guān)系。二是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。從公共產(chǎn)品理論上說(shuō)，高等教育的產(chǎn)品屬性為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因?yàn)楦叩冉逃哂忻黠@的正外部性、受益的排他性和消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性。高等教育的提供者就不僅僅是政府，還包括市場(chǎng)和第三部門(mén)組織。因此要積極引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。鼓勵(lì)社會(huì)力量參與高校辦學(xué)。三是強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控職能。建立兼容有限政府、法治政府、責(zé)任政府、透明政府要求在內(nèi)的完整的組織體系，積極履行其在高等教育發(fā)展中所能提供和發(fā)揮的來(lái)自各個(gè)方面的服務(wù)性職能，制定和完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則、創(chuàng)設(shè)公平公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、制定針對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)政策、對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中出現(xiàn)的不法行為給予及時(shí)的監(jiān)督和必要的懲罰等等。因此，在高等教育行政體制的改革中，政府的管理職能應(yīng)由“劃槳”轉(zhuǎn)向“掌舵”，把握大的方向，讓中央和地方在不違背政策的情況下，根據(jù)各自的實(shí)力和需要來(lái)發(fā)展。
2.政府應(yīng)實(shí)行教育分權(quán)，從原來(lái)的無(wú)限管理轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薰芾�。教育分�?quán)指的是一種合理分配教育資源、重新定位教育權(quán)責(zé)、將有關(guān)教育決策權(quán)從較高層政府下移到較低層政府或基層組織的過(guò)程。政府在對(duì)高等教育的管理中，要力圖使政府從原先的無(wú)限管理轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薰芾�，最關(guān)鍵的是要把握好分權(quán)的度。要做到大權(quán)集中。小權(quán)分散。大權(quán)集中主要表現(xiàn)在中央政府應(yīng)集中和強(qiáng)化一些必要的權(quán)力，如制定和實(shí)施與國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程相配套的高等教育發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃：解決高等教育發(fā)展的地區(qū)差異和類別差異：維護(hù)高等教育公平，重點(diǎn)扶持落后地區(qū)的高等教育發(fā)展：增加高等教育的公共財(cái)政投資和多渠道融資：加強(qiáng)對(duì)各類各級(jí)高校辦學(xué)行為的規(guī)范以及對(duì)高等教育質(zhì)量水平的檢查和評(píng)估等。小權(quán)分散則主要表現(xiàn)在政府要將真正屬于高校的權(quán)力回歸于高校，繼續(xù)擴(kuò)大高校自主招生權(quán)、專業(yè)設(shè)置權(quán)、人事聘用權(quán)、學(xué)術(shù)科研權(quán)和對(duì)外交流權(quán)等。高校自己能做的事情要讓它們自己去解決，要尊重教育發(fā)展的客觀規(guī)律，不要直接插手高校具體的內(nèi)部事務(wù)管理，而只應(yīng)適時(shí)加以引導(dǎo)和有效地加以監(jiān)督。只有這樣才會(huì)充分調(diào)動(dòng)高校自主發(fā)展的積極性，才會(huì)有利于高等教育的整體社會(huì)進(jìn)程和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。我國(guó)正在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，政府的角色和作用需要重新定位，政府應(yīng)還權(quán)于高校，應(yīng)該從高度集中的管理轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛘⑸鐣?huì)、學(xué)校等分權(quán)和賦權(quán)。國(guó)家各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)對(duì)高校應(yīng)適當(dāng)?shù)姆艡?quán)。不能統(tǒng)得過(guò)多。管得過(guò)死。給地方教育行政機(jī)構(gòu)和學(xué)校更大的自主權(quán)，激發(fā)地方和高效辦學(xué)的積極性。使高校辦學(xué)充滿活力�？梢詮膶�(shí)際出發(fā)創(chuàng)造性地進(jìn)行辦學(xué)和工作。同時(shí)政府及教育主管部門(mén)應(yīng)注意地區(qū)、行業(yè)、學(xué)校發(fā)展的差異性，不要制定統(tǒng)一的計(jì)劃、政策和發(fā)展模式。
3.高校可以借鑒企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，建立健全政府與高校間的教育中介機(jī)構(gòu)。在高等教育領(lǐng)域，中介機(jī)構(gòu)是政府與高校之間的紐帶和緩沖器。其作用表現(xiàn)為。一方面作為高等教育的代言人，它可以幫助高校向政府提出要求：另一方面作為政府的得力助手，它也可以幫助政府把適當(dāng)?shù)呢?zé)任施加給高校�？梢哉f(shuō)，靠教育中介結(jié)構(gòu)來(lái)溝通政府與高校之間的關(guān)系。能夠充分利用和調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量和資源致力于高等教育事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，是一種行之有效的方式。政府可以允許高校借鑒成功企業(yè)的行政管理手段和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合各高校所在地區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)高校行政體制的改革有個(gè)引導(dǎo)和借鑒的途徑;可以鼓勵(lì)高校有選擇地應(yīng)用到實(shí)際的行政管理中去。高校的領(lǐng)導(dǎo)者也可以聘請(qǐng)名牌企業(yè)的成功的管理者，一方面可以給學(xué)校相關(guān)的行政管理者進(jìn)行培訓(xùn)或相互交流：另一方面也可以給學(xué)生進(jìn)行講座，增長(zhǎng)他們?cè)谶@方面的知識(shí)和理解。
4.高校行政管理體制可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。人們普遍認(rèn)為能夠進(jìn)入高校，就是一份穩(wěn)定的、待遇很好的工作。特別是當(dāng)老師。有的行政人員認(rèn)為當(dāng)老師比做行政輕松得多，有更多自己的時(shí)間來(lái)支配。時(shí)間久了，行政人員就會(huì)對(duì)自己的工作產(chǎn)生厭倦的情緒。因此。對(duì)工作不上心，每天就在辦公室上上網(wǎng)，看看報(bào)，喝喝茶，一天的時(shí)間就過(guò)去了。在這種情況下，高�？梢砸敫�(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)各行政人員的工作業(yè)績(jī)進(jìn)行考核或制定崗位擇優(yōu)機(jī)制。對(duì)在工作中表現(xiàn)好的人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或提升。以此來(lái)激勵(lì)行政人員工作的積極性。同時(shí)，要提高管理人員的基本素質(zhì)，要對(duì)他們進(jìn)行思想上、行為上的教育和疏導(dǎo)，使其樹(shù)立為公眾服務(wù)的意識(shí)和信念，以確保行政管理者不是為了應(yīng)付上級(jí)部門(mén)，而是真正明確自己的責(zé)任和義務(wù)。
5.提高高校行政管理的效率、效果和質(zhì)量。高校的行政管理人員，在進(jìn)入崗位之后，認(rèn)為這個(gè)工作是終身制的，因此逐漸地對(duì)工作失去興趣，覺(jué)得上班就是混日子，對(duì)工作的態(tài)度不認(rèn)真，對(duì)于來(lái)辦事的人員(尤其是下級(jí)職工)態(tài)度強(qiáng)勢(shì)，能當(dāng)天辦的盡量拖延時(shí)間。能辦的不給辦，做事效率極其低下，浪費(fèi)了工作人員的時(shí)間和精力。要想改變這一狀況，首先，要提高行政管理者的素質(zhì)，使他們認(rèn)識(shí)到工作職責(zé)的重要性;其次，是要建立良好的工作評(píng)價(jià)體系，讓各個(gè)老師和學(xué)生對(duì)行政管理者服務(wù)態(tài)度、辦事效率等進(jìn)行評(píng)價(jià)，提高行政管理者的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí);最后，建立良好的監(jiān)督機(jī)制，制定出工作的具體權(quán)責(zé)和范圍、工作考核和評(píng)估的具體標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)違法者、違規(guī)者的懲罰等規(guī)定。
四、結(jié)論
對(duì)于西方新公共管理思想的某些有價(jià)值的見(jiàn)解和做法，我國(guó)政府和高校不能簡(jiǎn)單地照搬，同時(shí)要結(jié)合本國(guó)的國(guó)情和高等教育行政管理體制改革實(shí)際，加以分析和借鑒。因?yàn)槲鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家的公共行政管理體制經(jīng)過(guò)一百多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一整套完善的法制和規(guī)章，因而以新公共管理納入進(jìn)改革的指導(dǎo)思想具有積極的意義。但我國(guó)目前正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育還不成熟，法制還不完善，因此。對(duì)于西方新公共管理的基本思想，只能從實(shí)際出發(fā)，有選擇地借鑒和吸收，而不能全盤(pán)照搬。
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