摘　要：地方環(huán)境行政管理體制是我國環(huán)境管理體制的基礎(chǔ)，科學(xué)有效的地方環(huán)境行政管理體制對于促進我國現(xiàn)有的環(huán)境管理體制的發(fā)展，改善環(huán)境狀態(tài)，推行可持續(xù)發(fā)展等政策，都具有十分重要的意義。本文對我國現(xiàn)有的地方環(huán)境行政管理體制存在的問題進行分析，具體論述造成我國目前地方環(huán)境行政管理體制不科學(xué)、不完善的主要原因，從我國的實際情況出發(fā)，努力探尋實現(xiàn)我國地方環(huán)境行政管理體制科學(xué)發(fā)展的途徑。

　　關(guān)鍵詞：環(huán)境管理體制;問題;對策。

　　環(huán)境管理體制是指國家有關(guān)環(huán)境管理機構(gòu)設(shè)置、行政隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的組織體系和制度。它具體規(guī)定了中央、地方、部門、企業(yè)在環(huán)境保護方面的管理范圍、權(quán)限職責(zé)、利益以及相互關(guān)系，核心部分是關(guān)于管理機構(gòu)的設(shè)置、各管理機構(gòu)的職權(quán)分配以及各機構(gòu)之間的相互協(xié)調(diào)等問題。一些西方學(xué)者在對環(huán)境管理體制問題進行討論時，往往會把公眾參與的問題考慮進去。他們認為，在環(huán)境管理體制的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，除政府的行為之外，還有社會利益團體和管理行為人，它們都是較為重要的組成部分。環(huán)境保護事業(yè)在西方一些發(fā)達國家，已經(jīng)具有較高的社會化程度，企業(yè)和公眾在環(huán)境管理中扮演著非常重要的角色。在這方面，我國與西方國家相比還存在很大的差距。較長時間以來，我們所說的環(huán)境管理體制僅指政府內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置，而公眾的監(jiān)督和參與則被視為是外部作用機制，一般不納入進來。

　　一、我國地方環(huán)境行政管理體制存在的問題。

　　我國長期以來采用的是地方政府對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的環(huán)境管理體制，這種體制，由地方政府通過計劃、組織、調(diào)節(jié)和監(jiān)督，來協(xié)調(diào)社會中的各種關(guān)系。這一體制的優(yōu)點在于能夠很好地發(fā)揮地方的主動性和積極性。經(jīng)過多年的努力，我國已經(jīng)形成了“由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)境保護部門統(tǒng)一監(jiān)管、各部門分工負責(zé)、地方政府分級負責(zé)”的管理體制，并逐步形成了“五級管理”、“四級機構(gòu)”的組織體系。這種管理體制對于推動我國環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。我國是一個人口大國，自然資源相對較少，環(huán)境保護工作起步也比較晚，正處在經(jīng)濟發(fā)展速度過快、管理手段較為薄弱、環(huán)境意識還有待于進一步提高的轉(zhuǎn)軌時期，因此該體制具有一定的合理性和有效性。然而我們也應(yīng)該看到它還存在著不少的弊端，部門分散、地方分割、條塊分離的現(xiàn)象比較嚴重，管理手段相對滯后，很難適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，對于環(huán)境保護工作的開展具有一定的阻力。

　　我國政府對于環(huán)境管理機構(gòu)的設(shè)置，大體上是一個倒“金字塔”的結(jié)構(gòu)，即中央設(shè)置的環(huán)境管理機構(gòu)數(shù)量較多、規(guī)模較大、人員充足、技術(shù)設(shè)備好，對環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法能力比較強;相對中央管理機構(gòu)來說，各地方設(shè)置的環(huán)境管理機構(gòu)，越往下數(shù)量越少、規(guī)模越小、人員越缺乏、技術(shù)設(shè)備越差，環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法能力也越弱。就拿我國的縣級環(huán)境保護部門來說，它的技術(shù)人員編制較少，但實際工作人員的數(shù)量卻嚴重超編，大多數(shù)人員沒有環(huán)境保護方面的相關(guān)專業(yè)知識，其中還有一部分是在機構(gòu)改革中被分流到了環(huán)境保護部門，同時又沒有較好的方法對人員進行培訓(xùn)。同時，環(huán)境保護部門的技術(shù)設(shè)備配置也比較落后，缺乏基本的監(jiān)測手段，不能有效地對排污總量和違法排污現(xiàn)象進行監(jiān)測，有些甚至還需要將監(jiān)測項目送到市一級部門進行分析。由于缺乏必要的管理手段，監(jiān)管人員在現(xiàn)場進行執(zhí)法主要依靠自己的感性認識和已有的工作經(jīng)驗，這樣及時取證就有一定的困難。由于缺乏必要的交通工具與通信工具，一旦發(fā)生違法排污現(xiàn)象很難及時到達現(xiàn)場，從而做出快速應(yīng)急反應(yīng)[1 ] 。我國地方環(huán)境行政管理體制存在的主要問題有以下幾個方面。

　　(一) 以地域管理為主的環(huán)境管理體制，導(dǎo)致中央政府和地方政府存在行為差異。

　　中央政府對于環(huán)境保護的態(tài)度非常重視，制定了一系列關(guān)于環(huán)境保護的政策法規(guī)，把保護環(huán)境上升到了基本國策的戰(zhàn)略高度。從中央政府的角度來看，由地區(qū)間的環(huán)境質(zhì)量得到改善所帶來的外溢效應(yīng)是不存在的，因為任何一個地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量得到改善都意味著整個國家的環(huán)境質(zhì)量在不斷提高。但從地方政府的角度來看，對于環(huán)境保護的態(tài)度就比較復(fù)雜，因為環(huán)境本身具有外溢性和跨區(qū)域性等特點，該地區(qū)對環(huán)境問題加大投入進行治理，可能得到收益的并不是該地區(qū)而是鄰近的其他地區(qū)，這樣就使得一些地區(qū)忽視環(huán)境保護而片面地只追求經(jīng)濟效益。在發(fā)展與環(huán)境的目標選擇上，地方的目標函數(shù)與中央存在差異。中央政府強調(diào)全局的經(jīng)濟、社會發(fā)展與環(huán)境保護的可持續(xù)性，而地方政府的目標則明顯偏重于局部、眼前的經(jīng)濟發(fā)展。在環(huán)境保護政策的決策與實施上，地方政府與中央政府存在著“討價還價”和“對抗”的傾向。地方政府在落實環(huán)境管理的具體政策時，會與中央政府的要求產(chǎn)生一些矛盾與沖突，而地方政府則會憑借自身所擁有的經(jīng)濟資源和信息優(yōu)勢，以“上有政策、下有對策”的方式，盡可能地減少或避免自身利益的損失[2 ] 。所以，在環(huán)境管理中地方政府與中央政府存在一定的行為差異。有學(xué)者認為，從環(huán)境保護的縱向管理上來看，我國是以地域管理為主的管理體制，在這種體制下，各級政府的環(huán)境保護行政主管部門只對本級政府負責(zé)，在環(huán)境保護機構(gòu)內(nèi)部上級與下級之間只是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系， 建筑工程實習(xí)報告，上級對下級缺乏應(yīng)有的制約力，執(zhí)法過程中容易受到人為因素的干擾[3 ] 。由于區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，不同地區(qū)對于環(huán)境污染問題的嚴重性和保護環(huán)境的重要性認識也不相同，因此，在資金投入上也存在著較大差異，有些地區(qū)投入了較多的資金用于環(huán)境保護，而有些地區(qū)則投入較少。這種現(xiàn)象必然造成地區(qū)之間環(huán)境管理力度上的不均衡，時間一長可能就會導(dǎo)致一些原來重視環(huán)境保護的地方政府向不重視環(huán)境保護的地方政府看齊，減少資金投入。即使某些地方政府一些有遠見的官員真的下大力氣治理本地區(qū)的環(huán)境，但由于環(huán)境的特殊性，我們也很難全面衡量其治理環(huán)境的業(yè)績，這就使得地方政府的環(huán)境保護流于形式。

　　(二) 地方環(huán)境管理機構(gòu)在設(shè)置上不能滿足實際需要。

　　目前全國有不少環(huán)境保護部門，特別是縣級環(huán)境保護部門仍掛靠在城市建設(shè)系統(tǒng)上，僅屬于城市建設(shè)系統(tǒng)的一個部門，這種現(xiàn)象給環(huán)境保護的執(zhí)法工作造成了一定的障礙。城市建設(shè)往往引發(fā)一定的環(huán)境問題，而作為城市建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)的機構(gòu)自然無法對其進行有效的環(huán)境監(jiān)督管理，環(huán)境監(jiān)管難免會流于形式。因為沒有獨立的機構(gòu)，人員編制、工作經(jīng)費等問題也都難以保障。有些地區(qū)環(huán)境保護部門內(nèi)的自然保護監(jiān)督管理機構(gòu)不健全或者根本沒有自然保護監(jiān)督管理機構(gòu)，而環(huán)境污染防治和自然保護是環(huán)境保護工作中不可或缺的兩個部分，具有同等重要的地位。反映在機構(gòu)的設(shè)置上，污染防治和自然保護監(jiān)督管理機構(gòu)都應(yīng)該進行強化，不能側(cè)重于任何一方。有些自然保護任務(wù)非常繁重的資源或農(nóng)業(yè)大省，到目前為止還沒有自然保護監(jiān)督管理機構(gòu)，有的省有自然保護監(jiān)督管理機構(gòu)但力量薄弱。在一些縣和農(nóng)村，環(huán)境和自然保護工作仍然很繁重，但機構(gòu)的設(shè)置和人員的編制則遠遠不能適應(yīng)實際需要，甚至還有些地方出現(xiàn)了沒有人管理這方面的工作的情況。

　　(三) 行政區(qū)劃的地方環(huán)境管理體制，不利于跨區(qū)域環(huán)境問題的協(xié)調(diào)。

　　環(huán)境問題具有較強的外部性和區(qū)域性，一個地區(qū)的環(huán)境污染可能會影響到周邊其他地區(qū)，往往會超越行政區(qū)劃的邊界，不受行政轄區(qū)界限的限制，如酸雨污染、流域水污染、海洋環(huán)境污染、生物多樣性等問題，都具有跨行政區(qū)域的特點。針對這一現(xiàn)象，設(shè)置相應(yīng)的強有力的流域環(huán)境管理機構(gòu)，同時制定與之相適應(yīng)的流域環(huán)境保護立法就顯得尤為重要。 　　然而我國在這方面的建設(shè)還很不夠。雖然在幾個大的流域建立起了水資源保護委員會，但從隸屬關(guān)系、職責(zé)、權(quán)限的配置和法律地位上來看，該類機構(gòu)并非強有力的流域環(huán)境管理機構(gòu)。而我國目前實行的是以行政區(qū)劃為單位的環(huán)境管理體制，地方環(huán)境保護局隸屬于地方政府，這就使得一個有機的整體被這種體制分層切塊，個別地區(qū)為謀求經(jīng)濟的發(fā)展而不惜損害其他地區(qū)的利益以及阻礙環(huán)境管理的地方保護主義現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，由于部門之間的協(xié)調(diào)不暢，跨區(qū)域執(zhí)法難度比較大[4 ] 。

　　(四) 中央政府監(jiān)督乏力，難以落實地方政府責(zé)任制。

　　依照《環(huán)境保護法》的規(guī)定，地方人民政府對本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。也就是說，環(huán)境質(zhì)量的好壞，地方人民政府是責(zé)任主體，但相關(guān)法律既沒有明確規(guī)定政府部門如何履行其責(zé)任，如何保證其履行責(zé)任，也沒有明確規(guī)定如不履行職責(zé)應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任[5 ] 。在經(jīng)濟增長水平仍然是衡量和反映各級政府和領(lǐng)導(dǎo)政績的主要標準的情況下，考核干部實行的是自上而下、以GDP 增長為依據(jù)的體系。在對地方政府官員進行政績考核時，各種經(jīng)濟指標的完成情況仍然是重要的內(nèi)容，尤其是GDP 的增長，把本地區(qū)的經(jīng)濟生產(chǎn)總值、財政收入、企業(yè)規(guī)模、招商引資情況等作為衡量政績的硬性指標，而對于政治和精神文明建設(shè)、和諧社會與黨的建設(shè)等方面則沒有硬性要求。這種考核體制某種程度上鼓勵了地方發(fā)展經(jīng)濟的熱情，挫傷了地方提供環(huán)境保護等公共服務(wù)的積極性。“這就促使一些地方將完成經(jīng)濟指標作為本地區(qū)發(fā)展的首要任務(wù)，把以經(jīng)濟建設(shè)為中心片面地理解為以GDP 為中心，把發(fā)展才是硬道理片面理解為GDP 增長才是硬道理，不顧資源、環(huán)境的可承載能力，盲目上項目，搞投資，造成大量低水平重復(fù)建設(shè)，資源消耗和環(huán)境污染現(xiàn)象十分嚴重”[6 ] 。地方政府中的部分領(lǐng)導(dǎo)從個人和本地區(qū)的短期經(jīng)濟利益出發(fā)，環(huán)境保護意識不強，缺乏緊迫感，甚至把環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展對立起來，錯誤認為要大力治理污染、保護環(huán)境，就會阻礙本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，影響政績目標的實現(xiàn)，甚至出現(xiàn)干擾環(huán)境執(zhí)法行為，明目張膽地保護污染和破壞環(huán)境的行為。在地方政府的默許甚至支持下，一些企業(yè)采取暴力手段阻止環(huán)境執(zhí)法，甚至抗法。中央政府對于地方政府是否依法履行對本轄區(qū)環(huán)境保護質(zhì)量負責(zé)的義務(wù)，是否采取有效措施改善環(huán)境質(zhì)量，仍然缺乏有效的機制和手段進行監(jiān)督和制約。

　　二、實現(xiàn)地方環(huán)境行政管理體制科學(xué)發(fā)展的思路。

　　(一) 按照政企分開的原則，轉(zhuǎn)變部門職能。

　　國家應(yīng)將環(huán)境保護的執(zhí)法監(jiān)督作為各項工作的重點，由微觀管理轉(zhuǎn)為通過宏觀調(diào)控進行指導(dǎo)和服務(wù)，轉(zhuǎn)變工作理念，由單純的管理轉(zhuǎn)為真正的為基層和企業(yè)服務(wù)。不斷加強環(huán)境保護總局在宏觀決策管理方面的職能，積極推進環(huán)境保護事業(yè)單位的改革，理順中央與地方、環(huán)境保護部門與經(jīng)濟發(fā)展部門的關(guān)系，初步建立起科學(xué)的行政運行規(guī)范。同時要結(jié)合我國的具體國情，在充分發(fā)揮中央與地方主動性、積極性的同時，運用必要集中和適當分散相結(jié)合的工作方法，把環(huán)境保護方面的法規(guī)、政策、標準等的制定權(quán)集中到中央，同時又要按照具體問題具體分析的方法，根據(jù)各個地區(qū)發(fā)展存在的差異， 大學(xué)生社會實踐論文，環(huán)境標準可以結(jié)合本地的實際情況，采取不同的政策。而對于跨區(qū)域的環(huán)境問題，如大氣污染、水污染等問題的處理權(quán)限都應(yīng)該集中到中央，將局部性的環(huán)境問題，如噪聲、固體廢棄物處理等問題的處理權(quán)限放到地方，環(huán)境保護方面的國際合作問題其處理權(quán)限應(yīng)該放到中央，而環(huán)境保護合作項目則可以放到地方，環(huán)境主管部門在工作中所起到的只是引導(dǎo)或指導(dǎo)的作用。

　　(二) 加強人員和機構(gòu)方面的建設(shè)。

　　精簡機構(gòu)主要針對的是非政府部門職能的部分，而政府部門職能的部分不但不能精簡，反而要不斷加強。從整個國家的發(fā)展趨勢上來看，在對其他國家機構(gòu)進行精簡的情況下，對于環(huán)境保護方面的國家機構(gòu)應(yīng)該不斷加強。因為長期以來，地方政府只注重發(fā)展經(jīng)濟，對于環(huán)境問題重視不夠，導(dǎo)致環(huán)境污染欠賬較多。在今后的發(fā)展過程中，仍然需要投入較多的資金對環(huán)境問題進行治理，但環(huán)境的改善需要一定的時間，在這段時間里現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境可能還會進一步不斷惡化，在將來的20 年甚至30 年里，我國的環(huán)境污染問題可能仍然不會有明顯好轉(zhuǎn)，所以，從整個國家的長遠發(fā)展來看，要實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展，就必須不斷加強環(huán)境保護。

　　(三) 健全環(huán)境保護跨部門以及中央與地方的協(xié)調(diào)機制。

　　環(huán)境保護政策離不開部門發(fā)展政策和國家的宏觀經(jīng)濟政策。環(huán)境保護已經(jīng)成為整個社會的責(zé)任，而不單單是某個部門的職能。要把環(huán)境容量、環(huán)境質(zhì)量狀況和經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境的影響、對資源的消耗、對生態(tài)系統(tǒng)的影響納入統(tǒng)計指標，使生態(tài)環(huán)境的承載能力也作為經(jīng)濟社會發(fā)展水平的重要標志。要建立國民經(jīng)濟綠色發(fā)展統(tǒng)計指標體系，不僅要有經(jīng)濟指標，而且也要有環(huán)境指標、人文指標，用這些指標來衡量國家和地區(qū)的經(jīng)濟水平，全面、科學(xué)、合理地評價地區(qū)、單位和干部的業(yè)績。要改變不平衡的管理體制，形成綜合權(quán)力機構(gòu)，就需要順應(yīng)政府機構(gòu)改革的潮流，通過計劃、預(yù)測，綜合考慮潛在影響因素，協(xié)調(diào)各部門間綜合處理經(jīng)濟、環(huán)境和社會的問題，加強跨部門的統(tǒng)一規(guī)劃與管理。在環(huán)境保護政策的落實上，國家利益與地方利益存在一定的矛盾，健全環(huán)境保護的中央與地方的協(xié)調(diào)制度就顯得尤為緊迫。

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