【摘要】 建立有效的政府績效評價體系,提高政府執(zhí)政效能,是理論界與實務(wù)界不斷探討與研究的重要課題。文章在比較分析發(fā)達(dá)國家政府績效評價與我國績效評價現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,提出建立和完善我國政府績效評價體系的幾點啟示。

　　【關(guān)鍵詞】 政府績效評價;中外比較;啟示

　　作為政府部門,落實科學(xué)發(fā)展觀的首要任務(wù)就是要轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念,探索科學(xué)執(zhí)政模式,提高執(zhí)政效能。建立和完善政府績效評價體系是提高政府執(zhí)政效能的重要途徑。

　　一、政府績效評價的基本概念和要素

　　政府績效評價是指運用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法評定政府履行職能活動中的業(yè)績、效率和效果,是政府公共管理的一種重要手段。政府管理層級及職能的繁雜,決定了政府績效評價的標(biāo)準(zhǔn)和主體呈現(xiàn)多元化、工作程序多層次。但無論范圍和內(nèi)容差異多大,政府績效評價所具有的基本要素是一致的,包括以下幾個方面:

　　一是評價依據(jù),這是政府績效評價工作的基礎(chǔ)。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展,建立法制國家和依法行政逐步列入日程,法律的支持在政府維護國家秩序、管理社會經(jīng)濟、行使公共權(quán)力的過程中,已經(jīng)從要求走向需求。二是評價主體,這是評價是否客觀公正的主導(dǎo)因素。對評價主體的基本要求是公正、客觀、專業(yè)、權(quán)威。由于政府職能的差異性不僅表現(xiàn)在管理層面還有技術(shù)層面、政治層面,這就決定了對政府績效進(jìn)行評價的主體的復(fù)雜性。因此,實踐中通常會把績效評價的組織者與具體的評價主體相分離,使前者更加注重評價政策、原則、方法、程序等的制定和控制,后者更加注重技術(shù)層面的具體操作。三是評價指標(biāo),這是評價工作的核心,決定著評價工作的深度和水平。指標(biāo)制定的難點在于如何實現(xiàn)科學(xué)性與可實現(xiàn)性、完整性與專業(yè)性、真實性與公平性,共性與個性的平衡統(tǒng)一。評價指標(biāo)的設(shè)計是隨著評價工作的縱深推進(jìn)而漸進(jìn)發(fā)展的。在以結(jié)果為導(dǎo)向的績效評價體系中,評價指標(biāo)起到了一個標(biāo)桿和指南的作用。四是評價標(biāo)準(zhǔn),這是評價工作的基本法碼,決定著評價原則的實現(xiàn)程度。確定評價標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵是公平性和認(rèn)可度,標(biāo)準(zhǔn)可以是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn),可以是全國標(biāo)準(zhǔn)、地區(qū)標(biāo)準(zhǔn),無論如何劃分,其在同一類別內(nèi)的應(yīng)用必須是統(tǒng)一而連續(xù)的,并具有一定公信力。標(biāo)準(zhǔn)可以隨著社會的進(jìn)步、經(jīng)濟的發(fā)展、整體環(huán)境的改變等做出統(tǒng)一調(diào)整,但不可以就任何單一個體而改動;可以是定量的也可以是定性的,但必須是明確的。五是評價方法,這是評價工作的實現(xiàn)手段,決定著評價工作本身的績效。評價方法應(yīng)由評價的范圍和內(nèi)容來確定,比較常用的有目標(biāo)預(yù)定與實施效果比較法、因素量化法等9種,由于評價對象和評價環(huán)境的復(fù)雜性,很難找到哪一種方法是最優(yōu)的,我們只能選取較優(yōu)的方案或組合式評價方法。六是評價結(jié)果運用,這是評價的最終目的,決定著評價工作的成敗。結(jié)果運用中最重要的是它的嚴(yán)肅性和權(quán)威性,無論是作為政府執(zhí)政行為的考核依據(jù)還是項目預(yù)算安排的基礎(chǔ),結(jié)果的運用必須具有一定法律效力的約束力,這決定著評價工作的持續(xù)性。

　　二、國外績效評價的實踐

　　績效評價實踐始于二戰(zhàn)后的西方發(fā)達(dá)國家,盛行于20世紀(jì)80年代新公共管理運動的興起。它是政府自我內(nèi)部管理的一場革命。戰(zhàn)后財政困窘及經(jīng)濟上的壓力、市場經(jīng)濟的競爭和發(fā)展等成為這場革命的主要動力,而信息科技的進(jìn)步和新公共管理理論的發(fā)展為政府績效評價理論與實踐提供了重要支持。

　　(一)英國的政府績效評價

　　英國國家審計制度是政府績效評價萌芽的基礎(chǔ),其評價工作是伴隨著財政預(yù)算管理的改革而不斷演進(jìn)發(fā)展的。

　　19世紀(jì)中葉,英國初步建立起國家審計制度,重點是審查國庫支出合法合規(guī)性,監(jiān)督政府收支活動。20世紀(jì)20—30年代,傳統(tǒng)的國家審計逐步被績效審計所代替,即除了對政府支出合法合規(guī)性審計之外,開始對支出項目的效率和效果進(jìn)行審查和評價。二戰(zhàn)后,監(jiān)管的重點轉(zhuǎn)移到績效評價上來,并逐步擴大到公共財政的各個領(lǐng)域。到20世紀(jì)70—80年代,興起了“新公共管理”革命,以“解決問題為導(dǎo)向”的“經(jīng)驗式調(diào)查”,目標(biāo)是創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府,并堅持結(jié)果控制、簡化程序、注重績效。

　　從法律依據(jù)來看,英國較為健全的法律體系,為政府績效評價的發(fā)展注入了強大生命力。1982年《財務(wù)管理新舉措》(FinancialManagementInitiatives),規(guī)范了政府支出從提出目標(biāo)到達(dá)到目標(biāo)所需成本以及如何對結(jié)果和效果進(jìn)行評價的全部管理過程。1997年《支出綜合審查》法案,標(biāo)志著英國政府績效評價的規(guī)范化。從評價主體來看,英國政府的績效評價工作受公共服務(wù)和公共支出內(nèi)閣委員會(PSX)指導(dǎo)和監(jiān)督,主要由政府各部門進(jìn)行自我評價。有些部門自評時會聘請一些專家或中介機構(gòu)參與。從結(jié)果運用來看,政府績效評價是調(diào)整政府長期經(jīng)濟目標(biāo)和計劃的依據(jù),各政府部門要根據(jù)每年的秋季報告對其三年的滾動計劃進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整;是財政制定部門預(yù)算的依據(jù);是國會和內(nèi)閣對政府行政責(zé)任制落實的重要依據(jù)。

　　(二)美國的政府績效評價

　　美國政府績效評價同樣是伴隨著政府預(yù)算管理的改革而發(fā)展起來的。早在1951年,美國聯(lián)邦政府預(yù)算中第一次明確使用了“績效預(yù)算”的概念。1973年,尼克松政府頒布了《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案》,對績效評價的系統(tǒng)化、規(guī)范化開展做出明確規(guī)范。1976年,美國科羅拉多州通過了《日落法》,規(guī)定政府的計劃和規(guī)章都要規(guī)定一個執(zhí)行日期,從而迫使政府部門定期對它們的活動進(jìn)行評價。1979年,美國國家管理和預(yù)算辦公室制定了《關(guān)于行政部門管理改革和績效評價工作》,標(biāo)志著美國政府績效評價實踐的全面正式開展。20世紀(jì)90年代美國預(yù)算改革再次回歸績效預(yù)算,并增加了以結(jié)果為導(dǎo)向的新內(nèi)涵,被稱為“新績效預(yù)算”。1993年,美國頒布了《政府績效與結(jié)果法案》(GPRA),這是世界上第一部專門為政府績效制定的法律,其中規(guī)定:聯(lián)邦政府各部門、各機構(gòu)在編制預(yù)算和提出支出要求時,要制定包括使命陳述和長期目標(biāo)的五年戰(zhàn)略規(guī)劃,制定實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的績效管理年度計劃和便于考評的績效指標(biāo),定期測定部門工作績效并向國會和公眾提供績效報告。

　　從評價主體來看,美國政府績效評價是由國家會計總署組織實施的,有時授權(quán)政府各部門進(jìn)行自評。國家績效評價委員會負(fù)責(zé)《政府績效與結(jié)果法案》(GPRA)的實施。從結(jié)果運用來看,是從節(jié)約資金提高政府服務(wù)效率,建立政府自我約束能力,培養(yǎng)自我檢討和糾錯能力開始的,目的是通過制度使聯(lián)邦各部門負(fù)責(zé)任地達(dá)到項目效果,以提高美國人民對聯(lián)邦政府的信心。

　　(三)澳大利亞的政府績效評價

　　1983年澳大利亞政府發(fā)布的《改革澳大利亞公共服務(wù)白皮書》要求政府各部門對每項支出都要做好績效評價計劃,每3~5年對每項支出項目都要進(jìn)行績效評價,這標(biāo)志著澳大利亞政府績效評價工作的初步啟動。1999年至2000年財年澳大利亞聯(lián)邦政府正式實施公共支出績效考評制度,并將評價的重點從對部門和項目的經(jīng)濟性和效率性轉(zhuǎn)到項目的有效性上來,同時把評價的結(jié)果與預(yù)算相聯(lián)系。

　　從評價主體來看,財政與管理部(Department of Finance and Deregulation)負(fù)責(zé)組織實施,主要是制定、發(fā)布和更新評價原則、指導(dǎo)各部門評價工作并把評價結(jié)果提交給各議會的年度報告和部門預(yù)算安排中。從結(jié)果運用來看,澳大利亞政府會計采用的是權(quán)責(zé)發(fā)生制會計制度,實行財政管理改善計劃與業(yè)務(wù)評價計劃相結(jié)合,將績效評價結(jié)果很好地融入預(yù)算決策當(dāng)中,并通過《預(yù)算誠實憲章》和《財政管理及問責(zé)法案》將財政管理責(zé)任問責(zé)至各政府機構(gòu),從聯(lián)邦政府到各州政府都建立了較為全面的績效管理與報告制度。

　　三、我國政府績效評價現(xiàn)狀

　　我國政府績效評價工作的開展實際上是沿著兩條主線進(jìn)行的:一是在政府評價層面,圍繞行政體制的改革,主要形式是干部實績考核制度;二是在財政資金評價層面,圍繞預(yù)算管理方式的改革,主要形式是財政支出項目績效評價。

　　(一)政府評價層面

　　從20世紀(jì)80年代開始,政府機構(gòu)改革把“精簡、統(tǒng)一、效能”作為基本原則,各級政府開展了一系列政府績效評估探索,圍繞著機構(gòu)職責(zé)、干部考核、信息公開分別采取了以下三種不同的考核體系。

　　1.目標(biāo)管理責(zé)任制。針對官僚主義、辦事拖拉、不講效率等機關(guān)作風(fēng)問題,試行機關(guān)工作人員崗位責(zé)任制,并在此基礎(chǔ)上,逐步制定和實行了本級政府目標(biāo)管理責(zé)任制,初步實現(xiàn)了政府管理從原則導(dǎo)向向目標(biāo)成果導(dǎo)向的轉(zhuǎn)化。

　　2.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價。如果說目標(biāo)管理責(zé)任制考核的是部門、機構(gòu)整體效能的發(fā)揮,干部政績考核則注重的是機關(guān)干部個體德能勤績的全面檢測。其評價原則、評價內(nèi)容、評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)等一直處于動態(tài)完善過程之中,而且各地差別較大。

　　3.政府作風(fēng)民主評議活動。近年來,按照科學(xué)發(fā)展觀的總體原則,公民和管理服務(wù)對象參與對政府工作作風(fēng)的評價和業(yè)績的考核逐步成為促進(jìn)政府部門工作作風(fēng)民主化、公開化、規(guī)范化,管理方式進(jìn)一步科學(xué)化的外在動力。由于公民參與的廣泛性,許多地方將公民評議作為促進(jìn)政府加強履行職能力度、提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量,以及對領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員考核的一種重要形式,并不斷規(guī)范化、制度化。

　　這三種形式雖然在系統(tǒng)性和規(guī)范性上有所欠缺,但從形式和內(nèi)容等方面來講是對我國政府績效評價實踐的有益探索,對樹立政府公信力,改善政府形象,增強政府的凝聚力和執(zhí)行力都具有積極意義。

　　(二)財政資金評價層面

　　2000年,以部門預(yù)算為基礎(chǔ)的預(yù)算管理體制改革在全國展開,核心是明確各項支出績效目標(biāo),建立財政支出績效評價體系。雖然尚處于績效評價的初級階段,但為政府績效評價體系的建立打下了基礎(chǔ)。主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

　　一是制度保障。績效評價方案、工作流程、分析報告等規(guī)范性文件的制定,明確了財政支出績效評價的工作原則、基本方法、指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)制定、組織管理、工作程序、評價范圍和內(nèi)容及結(jié)果應(yīng)用,一方面保證了財政支出績效評價工作可以根據(jù)我國行政管理模式和財政資金運行特點順利、有序地逐步推開,另一方面也促進(jìn)了績效評價工作盡快納入法制化、規(guī)范化的軌道。二是主體明確。由財政負(fù)責(zé)績效評價的組織實施,各項目單位或主管部門自評,并適當(dāng)引進(jìn)中介機構(gòu)的評價形式,一方面使財政能更好地履行監(jiān)督管理的職能,另一方面充分利用項目單位或主管部門專家團隊的力量,使評價工作更符合實際和更便于操作。三是效果明顯。通過對項目預(yù)定目標(biāo)的檢測、考核和對資金運行的追蹤問效,在管理者和執(zhí)行者中樹立了一種效率意識,這直接影響著決策的科學(xué)和依法行政,評價結(jié)果在預(yù)算安排、政府執(zhí)政力考核等方面的應(yīng)用,增強了績效評價工作的權(quán)威性,促進(jìn)了預(yù)算約束機制的建立和完善。

　　四、比較與啟示

　　比較國內(nèi)外政府績效評價的實踐,可以看出,盡管各國在評價模式、機構(gòu)、內(nèi)容等方面存在差異,但基本的評價程序、原則等是一致的。國外政府績效評價指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)的客觀性與可操作性、良好的法律環(huán)境等對建立和完善我國政府績效評價體系具有有益的啟示。

　　啟示一:良好的法律環(huán)境是政府績效評價工作順利開展及目標(biāo)實現(xiàn)的根本保障。法律的制定實際上是在評價過程中建立一種權(quán)力保障和責(zé)任約束,使得無論是評價組織者、主體、客體還是工作參與者都能在這種保障機制下履行自已的職責(zé)和義務(wù),同時保證評價各方在一個平等的基礎(chǔ)上,共同實現(xiàn)政府執(zhí)政效能的最大化。

　　啟示二:準(zhǔn)確、全面的信息收集和數(shù)據(jù)庫的建立是政府績效評價工作的基礎(chǔ)。英美等發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的信息處理技術(shù)為評價數(shù)據(jù)庫的建立提供了支持。我國政府績效評價尚屬起步階段,數(shù)據(jù)庫的建立應(yīng)在國民經(jīng)濟統(tǒng)計及各類政府性報表的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步擴充、完善,如項目的立項決策、績效目標(biāo)設(shè)定、實施過程中的工作量和技術(shù)數(shù)據(jù)、項目決算驗收數(shù)據(jù)等。當(dāng)然,從數(shù)據(jù)的收集到數(shù)據(jù)庫的整理建立,再到數(shù)據(jù)庫的分析利用是一個循序漸進(jìn)的過程,需要穩(wěn)步推進(jìn)。

　　啟示三:評價結(jié)果的客觀性、公開性是確保政府績效評價權(quán)威性的關(guān)鍵。財政資金管理體制的改革,部門預(yù)算的進(jìn)一步透明、細(xì)化,為績效評價的公開性創(chuàng)造了條件。將評價結(jié)果一方面按照部門預(yù)算的要求反饋給資源配置和決策部門,為計劃與預(yù)算的調(diào)整及下一期計劃的制定提供依據(jù),另一方面將評價結(jié)果向社會公開,以實現(xiàn)公眾作為信息使用者、公共支出決策參與者、政府執(zhí)政監(jiān)督者的權(quán)力。當(dāng)然,從項目立項、預(yù)算、績效目標(biāo)制定到評價結(jié)果的公開化,不僅涉及到政府工作程序與方式方法的改進(jìn),更重要的是首先實現(xiàn)政府工作理念的全面更新。

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