“法律是行政機(jī)關(guān)安身立命的根本，它既是行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的起點(diǎn)，也是行政治理創(chuàng)新的保護(hù)傘”
“所謂的“網(wǎng)絡(luò)民意”可能都是兩邊倒的、跟風(fēng)的，行政執(zhí)法因民意而亂了陣腳，未依據(jù)相應(yīng)的法律事實(shí)，本身就是對法律的違背”
2011年4月，成都市武侯區(qū)機(jī)投派出所為了摘掉“轄區(qū)車輛被盜居武侯區(qū)之首”的帽子，減少盜車案發(fā)生，每晚組織幾十人將轄區(qū)內(nèi)百余輛汽車的輪胎逐一放氣，白天再安排人專門負(fù)責(zé)免費(fèi)加氣。“放氣行動”取得明顯效果，盜車案沒再發(fā)生。以放氣來防盜，可謂方法新穎、動機(jī)純正、效果良好，但對于這種“創(chuàng)新”，我們有一種怪異感，總覺得其缺乏一種內(nèi)在正當(dāng)性的支撐。由此引發(fā)出的問題是：于目的和效果之外，行政治理的創(chuàng)新還應(yīng)當(dāng)具有什么樣的維度?
毫無疑問，當(dāng)前我國的社會狀態(tài)，正在從高度的同質(zhì)性邁向低度的異質(zhì)性，社會事務(wù)越來越繁雜，利益追求愈加多元，與此相對應(yīng)，行政機(jī)關(guān)面臨的任務(wù)日益繁重。因此，如何發(fā)揮行政治理的功效，實(shí)現(xiàn)社會的良善有序，成為行政機(jī)關(guān)不得不面對的問題。在這種背景之下，行政治理創(chuàng)新勢在必行。
法律是現(xiàn)代社會系統(tǒng)的子系統(tǒng)，一切社會生活都直接或間接地由法生成，法律構(gòu)成了無所不在的基本社會事實(shí)。行政在社會治理中發(fā)揮的作用，應(yīng)以社會問題的法律解決水平為標(biāo)準(zhǔn)來衡量，動機(jī)的純正、效果的良好，均不足以表征行政治理創(chuàng)新的正當(dāng)性。因此，在法治行政的要求之下，行政治理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)具有法律的維度，接受法治的檢驗(yàn)。
法律下的行政
法治社會，政府服從法律、行政受法的支配是法治的基本原則之一，因此，行政治理創(chuàng)新同樣應(yīng)當(dāng)秉承法律維度。行政治理的權(quán)力來自法律的授予，其內(nèi)容受到法律的控制，行政機(jī)關(guān)只有在法律授權(quán)范圍內(nèi)采取的治理措施才具有合法性。
法律下的行政意味著在行政與法的關(guān)系上，法律優(yōu)于行政，權(quán)力法定。權(quán)力法定要求政府樹立這樣一種治理觀念：公民的權(quán)利是無限的，只要法律沒有明確禁止，公民都可以自由為之(當(dāng)然還要受到道德等規(guī)范的約束);政府的權(quán)力是有限的，不僅法律明確禁止的不能為之，而且法律沒有明文規(guī)定的也不得為之，在涉及剝奪公民權(quán)利和課以義務(wù)的“不利益”時尤為如此。依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)有權(quán)制止危害社會治安秩序的行為。這里“制止”并未明確規(guī)定包括“放氣”的權(quán)力。“放氣防盜”于法理上多有悖逆，其最大的尷尬在于執(zhí)法無據(jù)，折射出一些部門在行政治理過程中忽視法律的陋習(xí)。法律底線的失守導(dǎo)致權(quán)力異化、亂作為的發(fā)生，行政治理從維護(hù)權(quán)利的目的出發(fā)，卻衍生出權(quán)力凌駕于權(quán)利之上的結(jié)果。
規(guī)范中的治理
權(quán)力法定解決了行政治理的法律依據(jù)問題，但是卻無法評判行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)實(shí)施的治理手段的妥當(dāng)性。從治理的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，法律往往為行政機(jī)關(guān)規(guī)定了多種治理手段，對于這些法律所規(guī)定的手段，行政機(jī)關(guān)擁有進(jìn)行選擇的余地。但是，這種選擇并不是任意的，而應(yīng)當(dāng)是在全面均衡各種利益關(guān)系后作出的最佳判斷，以實(shí)現(xiàn)其內(nèi)容的“均衡合理”。這就意味著行政機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)在法律明確規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)施行政治理，而且要求行政治理的實(shí)施應(yīng)當(dāng)客觀、適度，符合公平正義等法律理性，以實(shí)現(xiàn)規(guī)范中的治理。規(guī)范中的治理表現(xiàn)為禁止恣意和禁止過度兩個方面的要求。
禁止恣意要求行政治理決定的作出，必須有其合理的、充分的理由，所作出的決定與所要處理的事實(shí)狀態(tài)之間保持適度的關(guān)系。凡是欠缺合理的、充分的實(shí)質(zhì)理由，或者說未依照“事物的本質(zhì)”及“實(shí)質(zhì)正義”所為的行為均屬于“恣意”。這就要求行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政裁量時，應(yīng)當(dāng)全面考慮該行政決定所涉及的各種因素，而不得考慮與之無關(guān)的因素，其中就包括不得以創(chuàng)新為名考慮與行政行為無關(guān)的因素。禁止過度則要求從行政治理所欲達(dá)成的目的與所采取的手段之間適當(dāng)性的角度考察行政決定的合法性與合理性，在實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)與所損害的個體利益之間尋求必要的平衡。也就是說，行政機(jī)關(guān)在面對多種適合達(dá)成行政目的的手段可供選擇時，應(yīng)當(dāng)選擇對個體利益或者損害最小的手段，最嚴(yán)厲的手段只能作為最后的手段使用。在最近引發(fā)廣泛關(guān)注的三亞“宰客門”事件中，有關(guān)行政部門前倨后恭，先是對網(wǎng)上投訴不聞不問，甚至發(fā)布了“零投訴”的消息，后在強(qiáng)大的輿論和行政壓力下，明知相應(yīng)的證據(jù)并不充分，仍然作出讓涉事海鮮店停業(yè)整頓的決定。很難說這種做法就完全是基于相關(guān)因素考慮而不是迫于外在壓力的結(jié)果。不可否認(rèn)，“宰客”是一種需要加以治理的亂象，順應(yīng)民意進(jìn)行行政治理也沒錯，但需要注意的是，所謂的“網(wǎng)絡(luò)民意”可能永遠(yuǎn)都是兩邊倒的，永遠(yuǎn)都是跟風(fēng)的，行政執(zhí)法因民意而亂了陣腳，未依據(jù)相應(yīng)的法律事實(shí)，也不遵循正當(dāng)程序作出的行政決定，本身就是對法律的違背。
法治導(dǎo)向的創(chuàng)新
面對轉(zhuǎn)型期我國社會管理難題，必須創(chuàng)新包括行政治理在內(nèi)的社會管理方式，尋求一種適合我國自身發(fā)展特質(zhì)的社會管理模式。
其實(shí)，無論是借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，還是直面中國當(dāng)下的社會問題，在治理模式的選擇上，并沒有絕對優(yōu)勢的模式，我們所做的一切努力都只不過是在尋求一種更善的治理途徑。行政治理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)是在法律許可的裁量內(nèi)進(jìn)行探索，需要在法治的框架內(nèi)開拓。******曾指出：“要把依法治國基本方略落實(shí)到社會管理各領(lǐng)域和全過程，善于用法律手段解決矛盾，依法保護(hù)群眾權(quán)益。”行政治理創(chuàng)新必然要依法進(jìn)行，要在法治的范圍內(nèi)進(jìn)行，這是法治國家、法治社會的基本要求。在具體的行政治理創(chuàng)新活動中，必須堅(jiān)持法治的原則，將法律當(dāng)作解決社會矛盾和社會沖突的基本手段，把法治作為行政治理創(chuàng)新的突破口，實(shí)現(xiàn)行政治理過程全面法治化，逐步建構(gòu)法治型社會管理模式。行政治理不僅要堅(jiān)持創(chuàng)新思維，而且還應(yīng)當(dāng)秉承法治和民生本位的理念，充分調(diào)動行政在化解社會矛盾、規(guī)范社會政策落實(shí)等方面的優(yōu)勢，積極推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，做到管理的法律化、創(chuàng)新的規(guī)范化，由此確保社會的規(guī)范理性與和諧穩(wěn)定，最終實(shí)現(xiàn)社會的良善治理。行政治理手段創(chuàng)新的最終目的應(yīng)當(dāng)是維護(hù)權(quán)利的完整。對行政治理手段創(chuàng)新的評判，必須從法治的視角，創(chuàng)新必須被限定在合法和利民的范圍內(nèi)，防止行政治理創(chuàng)新成為亂作為。
法律有尊嚴(yán)，社會才會有良序。在現(xiàn)代法治社會，若創(chuàng)新的手段違反法律的要求，即使目的正當(dāng)、結(jié)果良好，創(chuàng)新也有違初衷。行政機(jī)關(guān)任何時候都不應(yīng)當(dāng)忘記：法律是行政機(jī)關(guān)安身立命的根本，它既是行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的起點(diǎn)，也是行政治理創(chuàng)新的保護(hù)傘。