關(guān)于公共管理研究的綜合評述

　　我國即將啟動 MPA 項目。 因為 MPA ( Master of PublicAdministration)被譯為“公共管理碩士”，即其中的Administration被譯成“管理”，而不是如以往那樣更多地譯成 “行政”，因此， MPA內(nèi)涵的外推使得公共管理從來沒有象今天這樣如此受人關(guān)注。我們認(rèn)為，無論是從理論還是實踐的角度，公共管理都存在著許多重大問題尚未討論清楚，十分有必要對其展開爭鳴。比如，Public Administration 與Public Management都翻譯成“公共管理”， 它們之間的區(qū)別究竟在哪里?難道僅僅是適用層次不同?有些學(xué)者認(rèn)為，Administration指層次高的管理，Management指層次低的管理。如果是這樣的話，我國研究生專業(yè)目錄在管理科學(xué)類中， 把一級學(xué)科“公共管理”定為“PublicManagement ”， 而把二級學(xué)科“行政管理”定為“PublicAdministration”的看法，似乎從道理上講不通。①同樣，在 MBA 中Business Administration 譯為“工商管理”， 這里所用的Administration，又如何用層次的高低來解釋?也有人認(rèn)為Management主要用于操作層面，更多地從技術(shù)角度討論管理問題。如果仔細(xì)查閱中外管理學(xué)的相關(guān)?

　　一、新公共管理運動的啟示

　　目前我國已有許多專家學(xué)者正在研究公共管理問題，比如廈門大學(xué)陳振明教授在他主編的《公共管理學(xué)》一書中介紹了西方政府管理(行政學(xué))的發(fā)展與演變歷程中所出現(xiàn)的三次范式轉(zhuǎn)換，即從公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)，再到新公共管理學(xué)的三次重大突破。②國家行政學(xué)院季明明教授在“當(dāng)代公共行政的改革實踐與公共管理學(xué)的崛起”一文中也指出，當(dāng)代“再造政府”的行政改革浪潮極大地沖擊了傳統(tǒng)公共行政學(xué)體系，為公共管理學(xué)科的崛起作了鋪墊;公共行政、公共事務(wù)、公共政策構(gòu)成了公共管理學(xué)科的三大支柱。③綜合上述兩位專家的看法及其他國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)，應(yīng)該說在對公共管理尤其是公共管理的討論中，有兩點看法是共同的。

　　1. 新公共管理思潮的出現(xiàn)與各國行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推動了“重塑政府運動”。在凱恩斯理論的影響下，當(dāng)政府這只“看得見的手”干預(yù)市場并獲得巨大成功時，與“市場失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現(xiàn)得非常明顯。一方面政府對社會、市場的管理，不僅使政府所承擔(dān)的任務(wù)越來越多，成為“萬能政府”，而且政府對外管理的實際效率也很低，在不少方面負(fù)面影響越來越大;另一方面政府中官僚機(jī)構(gòu)膨脹，效率低下，財政支出擴(kuò)大。正是在這種背景下，世界上絕大多數(shù)國家都要求政府進(jìn)行改革。人們在“實用主義”、“小政府意識形態(tài)”、“商業(yè)動力化”④等思潮的影響下，要求政府把公共事務(wù)特別是公共物品(服務(wù))民營化;推進(jìn)社區(qū)主義，建立理想的政府、市場、社區(qū)三足鼎立的公民社會;加強(qiáng)公共部門與私營部門的合作，發(fā)展非政府、非營利性組織;用企業(yè)精神再造政府，把企業(yè)管理中的組織文化注入到政府組織中，提高政府部門的競爭力。

　　在全社會和學(xué)術(shù)界都在反省政府的角色與作用時，英、美、新西蘭等國政府掀起了一股大力推進(jìn)行政改革的浪潮。在英國，從撒切爾政府起就不斷提出了一系列堅持市場取向、減少政府干預(yù)的行政改革方案。從“階段革新計劃”到 “公民憲章運動”，在民營化、公私競爭與融合、公共部門引進(jìn)私人企業(yè)的管理機(jī)制、承諾公共服務(wù)的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、提高公共服務(wù)的質(zhì)量等問題上，英國的行政改革都取得了一定成就。當(dāng)然，這種改革被不少人稱之為“寧靜的革命”。八十年代初，美國的里根政府發(fā)動了一場大規(guī)模地放松甚至廢除政府管制的變革運動，并由此設(shè)計了一種使政府官員不僅對管理過程而且要對管理結(jié)果負(fù)責(zé)的新體制�？肆诸D政府繼續(xù)推進(jìn)政府職能市場化改革的進(jìn)程，提出了若干重塑政府的原則與措施，如把競爭機(jī)制引入政府機(jī)構(gòu)，大力降低行政成本，建立“顧客導(dǎo)向”的管理服務(wù)體系，以企業(yè)精神重塑政府，使政府機(jī)構(gòu)成為“以績效為中心”的組織。在這場全球化的行政改革浪潮中，新西蘭的改革十分激進(jìn)，因而它備受人們的關(guān)注。新西蘭的政府再造運動的主要做法是：政府將那些具有商業(yè)性的職能與可以開展競爭的服務(wù)，從公共部門中分離出來;財務(wù)報告、預(yù)算、撥款等均需要考慮績效;在政府部門中區(qū)分決策與執(zhí)行兩種不同功能;按契約中規(guī)定的競爭原則，在政府部門的部長與執(zhí)行官之間，簽定“績效協(xié)議”、“采購協(xié)議”等，強(qiáng)化各自的職能。

　　西方國家，特別是OECD國家的行政改革及其政府再造運動，為新公共管理的興起提供了強(qiáng)有力的實踐背景。“新公共管理被學(xué)者冠以各種不同的名稱(如‘經(jīng)理主義’、‘公共管理’、‘以市場為基礎(chǔ)的公共管理’、‘以企業(yè)家精神重塑政府’等)，這反映了人們對正在發(fā)生的行政改革的不同看法。盡管如此，但他們確實存在著某些共識：從傳統(tǒng)公共行政關(guān)注管理過程中的效率轉(zhuǎn)變到極大地關(guān)注管理結(jié)果以及管理者的個人責(zé)任”。

　　2.公共管理研究，特別是新公共管理學(xué)是在公共行政學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。本世紀(jì)六十至七十年代，批判傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論越來越多，其中最有影響的是新公共行政學(xué)、政策科學(xué)與公共選擇學(xué)派。新公共行政學(xué)一反以往過于重視效率的價值觀，在傳統(tǒng)公共行政學(xué)的目標(biāo)中加入了“社會公平”，圍繞著“分權(quán)”、“參與”、“溝通”等民主行政中的若干問題一直展開討論。同時，他們反對文官中立，認(rèn)為在不平等競爭中，這種角色本質(zhì)上是欺負(fù)弱勢群體的幫兇。⑦政策科學(xué)在一定意義上講，也是針對傳統(tǒng)公共行政學(xué)過于重視官僚制理論，以及把政策的制定與執(zhí)行割裂開來等問題而發(fā)展起來的。它明確地提出了要對政策制定的全過程進(jìn)行研究，即從政策問題構(gòu)建到政策方案制定，從政策執(zhí)行到政策評估全面展開討論，并提出要改善政策系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量。公共選擇理論以方法論上的個人主義為出發(fā)點，證明市場是最有效的機(jī)制，因而需要減少政府的管理職能，把一部分社會所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)通過市場來提供�？傊�，新公共行政學(xué)、政策科學(xué)、公共選擇學(xué)派都從學(xué)科建設(shè)方面，有力地批判了傳統(tǒng)公共行政學(xué)，為它的發(fā)展與完善提供一定新的理論依據(jù)。然而由于各自的弱點與缺點，它們并沒有完全獲得預(yù)想結(jié)果。

　　七十年代美國有許多企業(yè)管理學(xué)院將研究范圍由企業(yè)內(nèi)部管理擴(kuò)展到外部的社會管理，產(chǎn)生了被人們稱之“企業(yè)管理型”的公共管理模式。它不同于那種“政策科學(xué)型”的公共管理模式，而是從企業(yè)的角度來研究公共管理，認(rèn)為公、私部門的管理實質(zhì)上并無大的差異，企業(yè)管理的技術(shù)與方法完全可以運用到公共部門。人們?yōu)榱私y(tǒng)一這兩種模式，因而就誕生了新公共管理學(xué)這個學(xué)科。⑧盡管人們對新公共管理的基本問題仍缺乏完全共識，但象早期那樣，用“公共管理”一詞簡單代替“公共行政”，或者視“新公共管理學(xué)”也如“政策科學(xué)”那樣為“公共行政”的一個分支等看法，不可能得到人們的普遍承認(rèn)。