黨的十八大提出了全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)，但“三農(nóng)”問題是建設(shè)全面小康的“短板”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政管理體制中處于最低層且發(fā)揮基礎(chǔ)核心作用的政權(quán)組織，其權(quán)力的運行和職能作用發(fā)揮，事關(guān)政權(quán)的基礎(chǔ)牢固、農(nóng)村的發(fā)展穩(wěn)定、農(nóng)民的安居樂業(yè)和全面小康的建成。如何進一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理運行體制，優(yōu)化服務(wù)職能，合理配置資源，有效改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的困境，進而實現(xiàn)農(nóng)村的全面小康，已成為深化改革必須解決的重大問題。現(xiàn)調(diào)研情況如下：

　　一、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的困難和問題

　　一是“無限小”的權(quán)力艱難支撐“無限大”的責(zé)任。黨和國家在農(nóng)村的各項方針政策都要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)去落實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象的說“上面千條線，下面一根針”，責(zé)任重大，但賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履職盡責(zé)的權(quán)力卻很少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府沒有一定的干部人事調(diào)動權(quán)、調(diào)整權(quán)、任免權(quán)，無法有效激發(fā)干部活力;沒有項目和資金審批權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手上沒有任何項目、資金和資源，要實現(xiàn)一方發(fā)展只能靠一次又一次地上報文件、一次又一次地說好話。一些項目和資金上級批準(zhǔn)了，但建設(shè)資金卻掌握在部局手里，立項、招標(biāo)、付款鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能管，但工程質(zhì)量鄉(xiāng)鎮(zhèn)要監(jiān)管，施工環(huán)境鄉(xiāng)鎮(zhèn)要協(xié)調(diào)，工程驗收和報帳單據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要簽字，這種脫節(jié)的管理方式，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)很無奈;沒有行政審批權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)的廠礦、企業(yè)，其涉及的登記注冊、用地審批、環(huán)保評審、安全審批、爆破器材審批等鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有審批權(quán)，但屬地管理責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一旦發(fā)生任何不安全、不穩(wěn)定等責(zé)任事故，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必受追究;沒有執(zhí)法權(quán)�，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法單位，比如國土所、派出所、計生辦、林業(yè)站等，都沒有獨立的執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法只能是調(diào)查取證、整理資料，最后報上級主管局依法處理。

　　二是政事不分“一鍋攪”的工作模式影響肩負全面建成小康的歷史重任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作千頭萬緒，包羅萬象，工作無處不在，無時不有，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”設(shè)置不能順應(yīng)發(fā)展變革。近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才進口封堵，人員進退流轉(zhuǎn)不暢，出現(xiàn)交叉任職現(xiàn)象，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部成為“萬能干部”，在工作落實上出現(xiàn)“一哄而上，一哄而下”或“顧頭不顧尾”，出現(xiàn)“不務(wù)正業(yè)”或越位、錯位行使職權(quán)，政事不分，該服務(wù)的沒服務(wù)好，該行政的沒行政好。

　　三是“吃飯財政”滿足不了群眾期盼發(fā)展的強烈愿望。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府沒有一級財政，經(jīng)費由縣財政年初預(yù)算，按季度下?lián)堋?ldquo;吃飯”財政狀況造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)固步自封，艱難保持正常工作運轉(zhuǎn)，一旦有機關(guān)建設(shè)、突發(fā)災(zāi)難應(yīng)對、群眾急需訴求解決等硬任務(wù)、硬要求，背上沉重債務(wù)包袱是難免的。機關(guān)干部和受鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、考核的單位干部的工資、津貼、獎金由縣級預(yù)算，直接打入干部個人工資折子，上掛站所干部的工資由主管局發(fā)放。工資發(fā)放權(quán)的無法掌控造成干部干多干少一個樣，干好干壞一個樣，難以實現(xiàn)獎罰分明。

　　四是程序化的檢查考核難以激發(fā)與時俱進的工作激情和活力。有人把鄉(xiāng)鎮(zhèn)形容成：殘缺不全的政府、殘缺不全的職能和包羅萬象的責(zé)任�？稍趯︵l(xiāng)鎮(zhèn)的指標(biāo)檢查考核上并沒有因天生“殘疾”而放松。各級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定各種各樣的嚴(yán)格考核標(biāo)準(zhǔn)，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)無自主權(quán)，無自由空間，成了“機器人”。硬性考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面積的做法造成了鎮(zhèn)村干部的強迫命令，對項目建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施的硬考核造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)拆東墻補西墻債臺高筑。

　　五是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)識上的“偏見”影響優(yōu)秀人才積極投身農(nóng)村這方熱土的熱情。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作環(huán)境艱苦，地位不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一半以上的干部家屬沒有工作，其家庭的主要經(jīng)濟來源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資，且享受政策待遇沒有上級部門干部優(yōu)越。社會地位不高，群眾不理解他們，上級部門不能很好聽取他們的意見。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一呆就是幾十年，有的直到退休，進城工作率低，缺乏城鄉(xiāng)交流。社會輿論缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的正確認(rèn)識，丑化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象的問題還很突出。

　　六是干部能力和素質(zhì)的缺失難以跟上形勢發(fā)展的要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是聯(lián)系黨和人民群眾的橋梁和紐帶，是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、推動農(nóng)村社會全面進步的骨干力量，是黨在農(nóng)村各項政策的宣傳者、推動者、組織者和實施者，其能力和素質(zhì)直接影響著黨委、政府工作的貫徹以及惠民政策的落實和基層政權(quán)的穩(wěn)定。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大體可劃分為兩代：“老一代”和“新生代”。“老一代”是多年來一直在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體，這一代人擁有豐富的農(nóng)村工作經(jīng)驗和廣泛的人脈關(guān)系，但普遍年齡偏大，文化程度低，不知不覺蛻變成了新的“文盲”，涉獵前沿科技信息知識基礎(chǔ)乏力、掌握和應(yīng)用吃力。這一部分人，大多缺少憂患意識、危機意識，工作只求穩(wěn)，得過且過，認(rèn)為自己年齡偏大，追求上進無門、無機會，做一日和尚撞一日鐘。“新一代”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的新“血液”，是“凡進必考的公務(wù)員”、“三支一扶”人員和選調(diào)生，他們擁有新知識，新技能，但缺乏農(nóng)村經(jīng)驗，社會根基淺，還不能獨立的開展工作。同時，部分的年輕人，大多嬌生慣養(yǎng)，吃不了苦，靜不下心，工作浮躁，缺乏進取精神。這兩代人新舊交替，形成了鮮明的時代特征，中間出現(xiàn)了斷層，很難適應(yīng)新形勢發(fā)展的要求。

　　二、對改革的建議

　　第一、適當(dāng)下放“三權(quán)”，著力解決權(quán)責(zé)不一致問題�？茖W(xué)劃分職權(quán)范圍，進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任。適當(dāng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職責(zé)相匹配的人權(quán)、財權(quán)和事權(quán)，做到人權(quán)、事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合，責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。對于縣級部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)，應(yīng)盡可能下放人、財、物和事權(quán)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理;對于上級部門需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合的工作，堅持“條塊結(jié)合，以條為主”進行管理，應(yīng)賦予相應(yīng)的權(quán)限并提供必要的經(jīng)費保障。同時，要尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)有發(fā)言權(quán)。比如：國家在農(nóng)村的各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、民生項目建設(shè)、社會事業(yè)項目建設(shè)等，應(yīng)該以鎮(zhèn)為單位全面做好設(shè)計規(guī)劃方案，堅持“整合資源、資金捆綁、整村推進或整片推進”，按照“先急后緩、先重點后一般、先全局后局部、先支持積極性高”等原則，鎮(zhèn)報縣審縣確定，建立項目規(guī)劃、申報、審批、實施的科學(xué)合理機制，避免爭資金跑項目過程中的無序性、盲目性、重復(fù)性和不正之風(fēng)，避免項目實施過程中的“撒胡椒面”工程、形象工程、“豆腐渣”工程、腐敗工程等。比如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)廠礦、企業(yè)及工業(yè)項目建立等，其規(guī)劃審批、項目審批、用地審批、安全審批、環(huán)保審批等涉及事項，實行誰審批誰負責(zé)，共同研究審批共同負責(zé)。如果審批過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有發(fā)言權(quán)，就不能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)管他們管不了的事。

　　第二、合理設(shè)崗定責(zé)，著力解決政事不分問題。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實際，科學(xué)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制，合理調(diào)配使用人員，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能站所，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的工作和擁有的人員相一致。要做到“因事定崗，因崗定人”。要優(yōu)化整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)單位，按照職能定位，賦予服務(wù)職責(zé)，使其真正把心思和精力放在技術(shù)服務(wù)、信息服務(wù)、生產(chǎn)流通服務(wù)等上來，切忌亂拉亂用、施予行政職責(zé)、搞行政命令。對于行政干部，要加強各項政策法規(guī)的教育培訓(xùn)，促進和引導(dǎo)其科學(xué)行政、民主行政、依法行政，加強對各項政策的貫徹、落實和監(jiān)督，嚴(yán)禁瞎指揮、不懂裝懂。

　　第三、加大財稅改革，著力解決“吃飯財政”問題。積極探索一級政府、一級財政的科學(xué)機制，或者建立對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政合理預(yù)算決算機制。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的社會事務(wù)，要預(yù)算必要的財政支出，避免“巧婦難為無米之炊”的尷尬;要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)維護農(nóng)村穩(wěn)定、應(yīng)對突發(fā)事件和突發(fā)自然災(zāi)害工作經(jīng)費列入預(yù)算，專款專用;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點項目建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及民生項目建設(shè)等，必須要有項目和資金保障，否則超越鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的建設(shè)項目讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)去實施，必然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成巨大的債務(wù)壓力和“寅吃卯糧”的惡性循環(huán)。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)和單位干部職工工資的發(fā)放交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府，以便鄉(xiāng)鎮(zhèn)靈活掌握、獎優(yōu)罰劣。

　　第四、科學(xué)設(shè)置考核，著力解決“疲于應(yīng)付”問題。在考核工作中，要把社會治理、公共服務(wù)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主業(yè)，加大考核力度，不要把項目建設(shè)、固定資產(chǎn)投資等鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有能力不能起決定性作用的任務(wù)作為硬性指標(biāo)去考核。當(dāng)前考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主要指標(biāo)應(yīng)該體現(xiàn)在：一是農(nóng)業(yè)。主要考核政府對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)能力、示范能力和典型帶動能力�？己苏�府為農(nóng)民提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展技術(shù)、致富技能和信息掌握的服務(wù)能力，不能以面積、數(shù)字論英雄;二是農(nóng)村。主要是農(nóng)村的社會穩(wěn)定及社會轉(zhuǎn)型期大量出現(xiàn)的“空巢老人”、“留守兒童”等新的社會矛盾的如何化解，村容村貌的治理、村莊的長遠規(guī)劃和布局，國家各項惠農(nóng)政策在農(nóng)村公平、公開、公正的實施，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)如何在農(nóng)村不斷強化等問題;三是農(nóng)民。重點解決農(nóng)民思想的解放、道德素養(yǎng)的提升、文化生活的活躍、生活方式的轉(zhuǎn)變、文明程度的提高、積極關(guān)心支持集體事業(yè)的熱情等。“三農(nóng)”工作需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部去認(rèn)真探索和化解的問題還很多，任務(wù)還很重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部年復(fù)一年、日復(fù)一日地陷入跑資金要項目、保安全抓穩(wěn)定、迎考核搞應(yīng)付之中，造成忙忙碌碌而碌碌無為，“硬”任務(wù)干“軟”了，“軟”工作沒干“硬”，到頭來老百姓并不買帳。

　　第五、加強規(guī)范管理，著力解決“能力缺失”問題。一是加強干部技能素質(zhì)培訓(xùn)，解決服務(wù)不到位的問題;二是加強干部宗旨教育，解決有位不為的問題;三是建立干部管理激勵約束機制，解決干好干壞一個樣的問題。

　　第六、平等關(guān)懷關(guān)愛，著力解決“有為有位”問題。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部公開選拔的力度，讓有志青年都能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這片熱土鍛煉成長成才，盡快解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“活力不足”、“青黃不接”問題;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當(dāng)設(shè)置副主任科員、主任科員職務(wù)，讓一些年齡大、優(yōu)秀的干部工作有動力。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與市、縣直部門干部、貧困偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的交流，實現(xiàn)干部能進能出、優(yōu)勢互補的良性運行機制。同時要正確認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，不能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部既流汗又流淚。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為推動農(nóng)村發(fā)展做出了無私奉獻和巨大犧牲，比如計劃生育、催糧要款、征地拆遷、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，面對硬指標(biāo)、硬任務(wù)以及“摘帽子”、“硬否決”、“嚴(yán)問責(zé)”要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常常會做出傷害群眾感情的事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一度成為“作風(fēng)粗暴”、“刁蠻粗話”的代名詞，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部樹立在社會以及人民群眾心目中的良好形象是檢驗本次改革成果的關(guān)鍵。