近年來，我縣實施總量追趕、均量超越、增量倍增和質量提升工程，加速推進新型工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化，全縣上下，奮力攻堅，奮勇爭先，緊緊抓住項目建設這個抓手，實現(xiàn)了“增速超省均、排名快進位”，被評為“全國新興產業(yè)發(fā)展百強縣”、“新興產業(yè)發(fā)展最具競爭力縣”，連續(xù)三年榮獲全市唯一的“中國全面小康成長型百佳縣(市)”稱號。為保障我縣招商引資工作，防范各種類型的法律風險，洪澤法院結合審理的涉及經(jīng)濟開發(fā)區(qū)企業(yè)案件的情況，進行走訪和調研，歸納當前我縣招商引資工作中存在的、需引起關注的失范現(xiàn)象，并就如何防范該類型的風險提出建議，供參考。

　　一、招商引資中的失范現(xiàn)象及可能引發(fā)的法律風險

　　招商引資涉及土地、房產、企業(yè)設立、變更、投資等，政策性、法律性很強，就洪澤法院審理的案件來看，除合同當事人主體地位不明確外(如政府或職能部門在合同上蓋章，但未注明是合同當事人還是見證人、保證人、幫辦人，引發(fā)糾紛)，突出的是投資合同不夠規(guī)范、完善，主要體現(xiàn)在合同內容局限于優(yōu)惠政策，對投資方的違約責任、解除合同條件、資產處置等重要條款沒有約定或約定不明，導致權利義務失衡，政府的合法利益不能得到有效保護。如果投資行為失敗，都將可能引發(fā)下列風險：

　　1、經(jīng)濟風險。投資、出資不到位，資金鏈斷裂，不僅使招商引資的目的不能實現(xiàn)，也可能使得地方經(jīng)濟遭受損失，不僅包括國有資產流失、土地和礦產資源浪費，還包括金融資產、公民私有財產的損失，涉及面廣，處理難度很大。

　　2、社會穩(wěn)定風險。建設工程中途停工、企業(yè)歇業(yè)、企業(yè)主棄企避債，必然導致工人工資、工程款、其他債權人等多方利益得不到保障。這些權利人往往會以政府招商失誤為由，頻頻到政府上訪，形成群訪性事件，產生穩(wěn)定問題。

　　3、行政機關工作人員瀆職風險。較大的經(jīng)濟風險和社會穩(wěn)定風險可能隱藏著個別行政執(zhí)法機關工作不作為、玩忽職守、有法不依、執(zhí)法不嚴;亂作為，濫用職權，超越法律、政策的規(guī)定，從而引發(fā)各種影響發(fā)展穩(wěn)定的問題。

　　二、原因分析

　　1、合作誠意調查不到位。個別投資者并非真正投資興業(yè)，而是存在如下“套錢”路徑：出資—抽逃—低價買地—施工單位墊資建設—辦理土地證和房產證—抵押貸款—棄企避債。

　　2、資信調查和評估不到位。以我縣鹽化工區(qū)江蘇恒真工貿有限公司為例，承諾注冊資金1000萬美元，而超過承諾竣工期限近二年，實際開工建設的投資僅約700萬元人民幣，且大多為施工隊和材料商的墊資，資金注冊資金到位數(shù)為零。

　　3、合同簽訂把關不到位。個別招商人員缺乏科學的招商引資觀念，有工作熱情，但工作作風不夠扎實、嚴謹、細致，對投資合同缺乏有效審查，導致權利義務失衡。

　　三、對策和建議

　　1、嚴格審查，保證招商引資行為的合法性。

　　首先，加強項目的可行性法律論證。從產業(yè)導向上看，有鼓勵類、限制類和禁止類投資，從強制性標準看，有環(huán)保要求、安全要求、產業(yè)布局要求、資源利用要求和節(jié)能減耗要求等。因此，在項目論證決策時，必須做好項目可行性法律論證。在土地價格、稅收返還、規(guī)費減免、資源配置等優(yōu)惠政策的制定上不能與現(xiàn)行法律相沖突。

　　其次，選擇合法恰當?shù)耐顿Y經(jīng)營形式。在具體投資形式上，有合資、合作、獨資經(jīng)營、參股、控股、聯(lián)營、兼并、收購、租賃、托管、流轉及承包等多種形式。不同的投資形式，適用不同的法律規(guī)定，并對合同雙方產生不同的法律后果。對于不同的項目、不同的情況，要根據(jù)法律的規(guī)定和市場的要求選擇恰當?shù)耐顿Y平臺。

　　2、建立資信狀況調查和信用風險管理制度，源頭防范風險發(fā)生

　　首先，在與投資方正式交易之前通過“明查暗訪”，對其誠信狀況進行周密調查和溝通，以核實其合作的誠意及履行合同的能力。 “明查”，即是通過對投資商營業(yè)場所的(包括辦公場所和生產場所)的考察，初步了解該企業(yè)的生產經(jīng)營狀況。“暗訪”通過一定的途徑了解投資方的營業(yè)執(zhí)照的真實性、注冊資本增減、組織形式和決策程序，股份結構、財政收支負債情況、年檢情況、參與談判代表的身份等等。根據(jù)銀行資信證明、會計報告書、信用記錄等掌握投資方的經(jīng)營狀況、資信實力、信譽程度等，從而對投資商做出全面評估，防范于未然。其次，通過充分溝通，盡量掌握投資商談判底線和焦點問題，尋求各方權益的平衡點，做好風險評估。再次，在履約過程中，及時跟蹤客戶的動態(tài)變化，適時評估客戶的信用風險，提供風險預警，及時調整對策措施。

　　3、依法規(guī)范合同條款，保證權利救濟

　　合同條款是招商引資各方權利義務書面化和談判成果的法律化表述，簽約工作的好壞直接關系到招商引資的成敗。在合同文本的起草中，要把握好以下幾個方面：

　　(1)分層次審查把關。審查招商引資協(xié)議時，在文本格式上，項目涉及的土地已經(jīng)規(guī)劃明確的，以協(xié)議書形式簽訂;土地未明確的，以合作意向書或框架協(xié)議形式簽訂。在項目審查要求上，可按用地多少、投資大小將項目分成不同等級，對低等級的可由引資單位自行審查;中等級的可由縣法制局會同引資單位進行審查;高級別特別是用地量大的引資項目應由引資單位向分管領導匯報后，由領導集體決策。對特別重大的投資項目還要關注其是否有圈地嫌疑，大項目的簽訂原則上以單位法人為投資主體簽訂。

　　(2)明晰界定產權。產權問題是招商引資過程中極易產生矛盾糾紛的問題，一方面要防止國有資產的流失，又要依法保護私有財產。因此，需要對各類產權予以界定，不能將國有財產、集體財產與個人財產混合在一起。

　　(3)嚴格區(qū)分合同性質。戰(zhàn)略合作協(xié)議、框架協(xié)議等為意向性招商引資協(xié)議，僅為雙方初步表達合作意向的意思表示，合作項目的落實有待雙方進一步談判。投資、租賃協(xié)議等具有法律約束力的正式文本，有明確的權利義務要求。在招商引資過程中，應力求促成簽訂后一種合同。

　　(4)文字表述簡明嚴謹。合同起草堅持共識規(guī)則、簡明規(guī)則和用詞一致規(guī)則，在表述上力求簡潔實用、嚴謹科學，結構合理，防止因表述不清產生歧義。

　　(5)注重防范風險條款。高度關注投資合同約束力和保障機制，杜絕有意規(guī)避甚至通過文字游戲篡改已定條款行為，防止合同中的“地雷”條款、“陷阱”條款、無效條款和權利義務嚴重失衡的條款，消滅雙方權利義務嚴重不對等的現(xiàn)象。

　　(6)履行方式符合程序規(guī)定。對自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入項目，嚴格執(zhí)行《行政許可法》和單行法規(guī)規(guī)定，通過招標、拍賣等公平競爭的方式進行許可。以公開競拍方式對經(jīng)營性用地、水能資源、公共交通線路經(jīng)營權、采礦權等資源進行配置。以提前收回、依法征收、征用、經(jīng)營權流轉等方式對已出讓的國有土地以及集體土地、山林進行處理，盡量避免因履行方式不合法而導致合同無效的現(xiàn)象發(fā)生。

　　(7)法律責任對等一致。在違約責任上實行強有力的控制手段，以確保權利、義務、責任的對等和一致。明確投資方的投資強度、投資期限及對應的違約責任，高度警覺規(guī)避投資方違約責任的情形發(fā)生。

　　4、構建市場退出機制，降低風險損失

　　由于生產經(jīng)營行為的復雜多變性和風險性，市場主體優(yōu)勝劣汰，新老更替是一種自然現(xiàn)象，特別是對特殊因素導致的后期投資能力不足更是難以預估，因此，讓那些缺乏生存能力的招商引資企業(yè)盡快退出市場，對于盤活資產、資源，降低經(jīng)濟損失和社會穩(wěn)定風險有著重要的意義。

　　(1)通過友好協(xié)商進行和平置換。主要是由引資單位協(xié)調新投資方和原投資方就項目置換達成協(xié)議，注意所簽合同應該做到意思表達明確，權利義務平等且便于執(zhí)行。

　　(2)通過普通訴訟程序進行強制置換。對不能通過上述途徑進行置換的，以其主要債權人(一般是金融部門)啟動訴訟途徑，再通過強制執(zhí)行措施拍賣、變賣其資產，達到置換的目的。

　　(3)通過企業(yè)破產還債程序途徑徹底退出。對那些長期歇業(yè)、棄企避債的企業(yè)，通過債權人(無論債權數(shù)額大小均可)申請該企業(yè)破產的方式，啟動破產還債程序，讓該企業(yè)徹底退出市場。

　　(4)依法打擊違法犯罪行為。用足、用好法律手段，特別是刑事手段，打擊在招商引資過程中虛假出資、抽逃出資、非法吸收公眾存款等違法犯罪行為，有效震懾投機商人及違法犯罪分子，營造守信受益、失信受罰的良好氛圍。