老年津貼是指針對(duì)老年群體的特殊情況而建立的一種福利補(bǔ)償項(xiàng)目，這種項(xiàng)目不以繳費(fèi)為前提，只要符合年齡條件或其他資格，就可以享受，通常以現(xiàn)金和服務(wù)的形式出現(xiàn)。老年津貼制度不受收入、財(cái)產(chǎn)和就業(yè)等條件限制，清晰明了，易于理解和接受，具有很強(qiáng)的社會(huì)公平效應(yīng)，雖然在保障水平和覆蓋范圍兩個(gè)方面無法與養(yǎng)老金相提并論，但是對(duì)于低收入群體和無養(yǎng)老保障群體的作用卻非常巨大，因而成為養(yǎng)老保障體系的重要組成部分。高齡老年津貼是老年津貼的一種，是主要針對(duì)高齡老年人(通常是指80歲及以上的老年人)發(fā)放的具有褒揚(yáng)性質(zhì)的福利項(xiàng)目，目的在于提高高齡老年人的生活質(zhì)量，倡導(dǎo)敬老尊老的社會(huì)風(fēng)氣。于20**年2月16日**市人民政府辦公室十政辦發(fā)[20**]**號(hào)轉(zhuǎn)發(fā)市老齡辦、市財(cái)政局《關(guān)于建立高齡老人津貼制度的實(shí)施意見》的通知，高齡老年津貼制度的出臺(tái)，引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)建立高齡津貼制度的必要性和緊迫性的思考。高齡老年津貼制度已成為老年社會(huì)福利中的一個(gè)熱點(diǎn)問題。針對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)老保障制度的不完善現(xiàn)狀，建立非繳費(fèi)型的老年普惠型的高齡津貼制度。但是，當(dāng)前中國(guó)高齡老年津貼制度研究仍然處于零散的狀態(tài)，制度設(shè)計(jì)不甚清晰;同時(shí)高齡老年津貼制度也沒有得到很好的完善。

　　一、高齡老年津貼制度發(fā)展現(xiàn)狀

　　1.高齡老年津貼制度的建立。自90年代初，我縣以慰問金的形式針對(duì)百歲以上老年人發(fā)放高齡老年補(bǔ)貼，按每人每年2400元發(fā)放的。于20**年4月1日起擴(kuò)大到80歲以上老年人。隨著老齡化社會(huì)的到來，高齡老年津貼問題引起社會(huì)關(guān)注，當(dāng)?shù)卣�府加快了建立老年津貼的步伐。20**年4月，**縣人民政府辦公室**政辦發(fā)[20**]31號(hào)《關(guān)于建立高齡老人津貼制度的通知》，對(duì)80歲以上高齡老人發(fā)放高齡老年津貼。文件規(guī)定80周歲----99周歲高齡老人每人每月發(fā)放30元高齡老年津貼，100周歲以上高齡老人每人每月發(fā)放300元高齡老年津貼，我縣從20**年4月至今做到了按季度發(fā)放。越來越多的高齡老年人享受到高齡老年津貼。截至2014年10月，全縣共有7840人高齡老人已按季度領(lǐng)取高齡老年津貼。但是，從總體上看，全縣領(lǐng)取高齡老年津貼的標(biāo)準(zhǔn)比例還比較低。造成這種現(xiàn)象的原因有兩點(diǎn)：一是對(duì)老年福利津貼制度的認(rèn)識(shí)不夠，重視不足，政府財(cái)政投入不足;二是當(dāng)前實(shí)行的制度基本都設(shè)置了一定的年齡限制，基本上只有年齡偏高的老年群體才能領(lǐng)到福利津貼。

　　2.高齡老年津貼的資格準(zhǔn)入條件。在探索高齡老年津貼制度的實(shí)施過程中，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定了不同的資格條件。歸納起來，享受高齡老年津貼的標(biāo)準(zhǔn)主要有兩個(gè)方面：一是最低年齡。從最低年齡條件看，制度規(guī)定80周歲以上高齡老人。 二是戶籍條件。從戶籍條件看，將領(lǐng)取高齡老年津貼的條件設(shè)定為本地戶籍，可享受“高齡老人津貼”待遇。

　　二、高齡老年津貼制度存在的問題

　　1.高齡津貼缺欠統(tǒng)一規(guī)范。 目前，高齡老年津貼制度仍未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一，目前還沒一部中央層面上的法律法規(guī)來規(guī)范全國(guó)的老年福利制度，并對(duì)其實(shí)施進(jìn)行指導(dǎo)和約束。這就使高齡老年津貼的發(fā)放帶有較大的隨意性，無論是名稱，還是保障內(nèi)容，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)均存在較大差異。不利于高齡老年津貼制度的可持續(xù)發(fā)展。

　　2.高齡老年津貼的保障水平偏低。高齡老年津貼標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。我縣對(duì)80—99歲老人每人每月發(fā)30元。這些標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于該地區(qū)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)水平，2014年我縣城市最低生活保障為340元，農(nóng)村最低生活保障為91元。不僅如此，**城區(qū)的高齡老年津貼標(biāo)準(zhǔn)要高于各縣市標(biāo)準(zhǔn)，每人每月發(fā)50元。同時(shí)**市各城區(qū)的高齡老年津貼得到市財(cái)政的50%的補(bǔ)助，而各縣市的高齡老年津貼全部由本級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，這就導(dǎo)致本級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，從而影響到高齡老年津貼的保障水平偏低。從實(shí)踐看，沒有建立科學(xué)的高齡老年津貼調(diào)整機(jī)制。隨著居民收入的快速增長(zhǎng)，高齡老年津貼沒有隨著居民收入增長(zhǎng)而增長(zhǎng)。

　　3.未建立高齡老年津貼的財(cái)政分級(jí)保障機(jī)制。高齡老年津貼的財(cái)政分擔(dān)比例存在較大差異。高齡老人津貼所需資金應(yīng)由省、市、縣政府財(cái)政預(yù)算資金及其他資金解決，省財(cái)政按照最低生活保障資金的分配比例對(duì)市、縣予以補(bǔ)助，差額部分由市、縣財(cái)政自籌。省級(jí)財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助的原則，按照80—99歲和百歲兩個(gè)年齡段，區(qū)分不同情況進(jìn)行補(bǔ)助。對(duì)于80—99歲的老年人，省級(jí)按照每年人均360元測(cè)算，給予貧困山區(qū)縣補(bǔ)助70%,經(jīng)濟(jì)條件較好的縣、市自行解決，省財(cái)政不予補(bǔ)助。

　　由于沒有國(guó)家法律、規(guī)章制度等一定的強(qiáng)制規(guī)定，僅依靠地方政府的自覺性來實(shí)施管理�？h政府將“高齡老人津貼”納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，列入社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)資金支出科目，如得不到省級(jí)財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助，這將使得高齡老年津貼的資金來源無法得到有效保障。

　　三、高齡老年津貼制度改革對(duì)策

　　規(guī)范高齡老年津貼制度。高齡老年津貼既不是一種收入型老年津貼，也不是一種服務(wù)型津貼，而是一種褒揚(yáng)性津貼，其目的在于鼓勵(lì)長(zhǎng)壽，形成敬老、尊老的社會(huì)風(fēng)氣，因而受益資格只能以年齡為主要條件。年齡越高，受益水平越高。規(guī)范高齡老年津貼制度主要從以下幾個(gè)方面入手。

　　1、統(tǒng)一高齡老年津貼的資格條件。該資格條件主要包括年齡條件和戶籍條件兩個(gè)方面。在年齡方面，雖然中國(guó)有句古語(yǔ)“人生七十古來稀”，也就是說，到了70歲應(yīng)該算是高齡了，但是在今天人口壽命普遍延長(zhǎng)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)面前，高齡標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)推后。根據(jù)預(yù)測(cè)，我國(guó)80歲以上人口的比例到2020年會(huì)超過2%，人數(shù)達(dá)到3067萬。筆者以為，以80歲作為高齡的起點(diǎn)比較合適。在戶籍方面，由于高齡老年津貼制度中涉及地方財(cái)政的出資，而且高齡老年津貼的管理以地方管理為主，因此戶籍仍然是領(lǐng)取高齡老年津貼的一個(gè)重要條件。

　　2、提高高齡老年津貼的管理層次。目前在實(shí)踐高齡老年津貼時(shí)，采取歸地管理原則，由縣一級(jí)管理高齡老年津貼。這種管理層次易造成高齡老年津貼制度的千差萬別以及保障標(biāo)準(zhǔn)的巨大差異。因此，建議將現(xiàn)有的高齡老年津貼管理層次提高至省級(jí)。省級(jí)管理的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，省級(jí)財(cái)政具有較強(qiáng)的分配能力，有利于克服縣級(jí)財(cái)政短缺的劣勢(shì)，從而有利于縮小省內(nèi)高齡老年津貼保障水平的差距;其二，有利于促進(jìn)老年福利在省內(nèi)的流動(dòng)，維護(hù)流動(dòng)老年人的福利權(quán)利。

　　3、統(tǒng)一高齡老年津貼標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法和調(diào)整方法。高齡老年津貼是一種福利制度，其保障水平相對(duì)較高。但是由于我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活處于較低的水平，建議制定適中水平的高齡老年津貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)以當(dāng)?shù)氐淖畹蜕�活保障�?biāo)準(zhǔn)為參考依據(jù)。建議以省級(jí)平均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)(分為省級(jí)農(nóng)村平均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和省級(jí)城鎮(zhèn)平均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)兩種)作為參考依據(jù)計(jì)算高齡老年津貼標(biāo)準(zhǔn)，這樣有利在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一高齡老年津貼標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，為達(dá)到高齡老年津貼制度所追求的“老而尊”的目標(biāo)，應(yīng)分年齡段設(shè)置不同的高齡老年津貼水平，年齡越大的高齡老人，其享受的高齡老年津貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)越高。

　　4、建立高齡老年津貼的工作機(jī)制。目前高齡老年津貼的工作機(jī)制有一定差別，有些地方由老齡工作委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)，有些地方由民政部門負(fù)責(zé)。建議統(tǒng)一高齡老年津貼的工作機(jī)制，全部由民政部門負(fù)責(zé)管理、經(jīng)辦，津貼直接打入老年人的卡中。工作經(jīng)費(fèi)由省級(jí)及以下各級(jí)政府分擔(dān)。

　　鑒于老齡化發(fā)展速度快和老年人基數(shù)大的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，單靠地方政府建立高齡老年津貼制度，會(huì)給大部分縣造成一定的負(fù)擔(dān)。但是如果建立適當(dāng)?shù)呢?cái)政分擔(dān)機(jī)制，則地方政府的支出會(huì)大大減輕。因此，建立高齡老年津貼的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，其基本原則應(yīng)該是根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同，確定不同的分擔(dān)比例。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，地方財(cái)政對(duì)高齡老年津貼支出分擔(dān)就越多，經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)，地方財(cái)政對(duì)高齡老年津貼支出分擔(dān)就越少。

　　當(dāng)前建立適度的高齡老年津貼制度的條件相對(duì)成熟，同時(shí)也顯得非常必要和緊迫。地方政府必須正視并且重視這項(xiàng)制度建設(shè)，將其列入重點(diǎn)實(shí)施工程和任務(wù)，并根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r建立力所能及的老年津貼制度。不能因?yàn)樨?cái)政能力的局限而把本地區(qū)老年人的權(quán)利置之不顧。老年津貼制度的建立是必要的，首先要充分認(rèn)識(shí)這項(xiàng)制度的意義，然后建立適應(yīng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的制度及機(jī)制，在調(diào)整機(jī)制相對(duì)健全的情況下，隨著經(jīng)濟(jì)條件的不斷改善再增加對(duì)老年人的津貼補(bǔ)助水平，形成良性循環(huán)，以促進(jìn)老年津貼制度健康發(fā)展。在完善老年津貼制度的過程中，要進(jìn)一步明確政策的定位及目標(biāo)。由于社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)體系的不完善，當(dāng)前的老年津貼政策目標(biāo)定位之一是通過對(duì)老年人提供高齡老年津貼來緩解老年人貧困問題，并進(jìn)而提高老年人的晚年生活質(zhì)量。