國企混改方案明確負(fù)面清單
消息提示：國企改革“1+N”中的“N”將逐一亮相。昨日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》(下稱“《意見》”)。“這是繼國企改革頂層方案出臺(tái)后的首份配套文件，也是目前社會(huì)資本最為關(guān)注的一份文件。”中國企業(yè)研究院首席研究員李錦對上證報(bào)記者表示，“混改的核心即為‘放權(quán)’與‘退出’，本次混改方案的關(guān)鍵是首次明確了‘負(fù)面清單’，非禁止皆可為，將為民資提供更大市場空間。”
總體來說，《意見》分為八章29條，提出以“政府引導(dǎo)，市場運(yùn)作”為首要原則，分類、分層推進(jìn)混改，包括探索在集團(tuán)公司層面推進(jìn)混改;鼓勵(lì)各類資本參與國企混改;建立健全混合所有制企業(yè)治理機(jī)制，建立依法合規(guī)的操作規(guī)則等�！兑庖姟分校�“穩(wěn)妥推進(jìn)”、“杜絕國資流失”仍為混改關(guān)鍵詞，強(qiáng)調(diào)混改“不設(shè)時(shí)間表，一企一策，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)”。
值得注意的是，《意見》圈定了七大混改試點(diǎn)領(lǐng)域，即“結(jié)合電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域改革，開展放開競爭性業(yè)務(wù)、推進(jìn)混改試點(diǎn)示范”。
“負(fù)面清單”放開軍工石油行業(yè)
作為國企改革頂層方案的首份配套細(xì)則，《意見》首次完整公布了“負(fù)面清單”。“其中，石油和軍工領(lǐng)域是最大亮點(diǎn)。”李錦對上證報(bào)記者表示，“負(fù)面清單圈定了需要國有獨(dú)資或控股的領(lǐng)域，但并非完全杜絕民資進(jìn)入，而是明確了哪些領(lǐng)域民資可以進(jìn)，進(jìn)到什么程度，以及用什么方式進(jìn)。尤其在社會(huì)資本最為關(guān)注的石油天然氣和軍工領(lǐng)域，負(fù)面清單的出臺(tái)很大范圍打開了民資的市場空間。”
《意見》要求有效探索主業(yè)處于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)混合所有制改革。其中，“負(fù)面清單”包括：首先，重要通信基礎(chǔ)設(shè)施、樞紐型交通基礎(chǔ)設(shè)施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐、跨流域調(diào)水工程等領(lǐng)域，實(shí)行國有獨(dú)資或控股，允許符合條件的非國有企業(yè)依法通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式參與建設(shè)和運(yùn)營。其次，重要水資源、森林資源、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源等開發(fā)利用，實(shí)行國有獨(dú)資或絕對控股，在強(qiáng)化環(huán)境、質(zhì)量、安全監(jiān)管的基礎(chǔ)上，允許非國有資本進(jìn)入，依法依規(guī)有序參與開發(fā)經(jīng)營。第三，江河主干渠道、石油天然氣主干管網(wǎng)、電網(wǎng)等，根據(jù)不同行業(yè)領(lǐng)域特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、主輔分離，除對自然壟斷環(huán)節(jié)的管網(wǎng)實(shí)行國有獨(dú)資或絕對控股外，放開競爭性業(yè)務(wù)，允許非國有資本平等進(jìn)入。第四，核電、重要公共技術(shù)平臺(tái)、氣象測繪水文等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集利用等領(lǐng)域，實(shí)行國有獨(dú)資或絕對控股，支持非國有企業(yè)投資參股以及參與特許經(jīng)營和政府采購。糧食、石油、天然氣等戰(zhàn)略物資國家儲(chǔ)備領(lǐng)域保持國有獨(dú)資或控股。第五，國防軍工等特殊產(chǎn)業(yè)，從事戰(zhàn)略武器裝備科研生產(chǎn)、關(guān)系國家戰(zhàn)略安全和涉及國家核心機(jī)密的核心軍工能力領(lǐng)域，實(shí)行國有獨(dú)資或絕對控股。其他軍工領(lǐng)域，分類逐步放寬市場準(zhǔn)入，建立競爭性采購體制機(jī)制，支持非國有企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)、維修服務(wù)和競爭性采購。
“上述行業(yè)此前民資都難以進(jìn)入，主要是沒有明文規(guī)定哪些領(lǐng)域可以向民資放開。本次負(fù)面清單正是政府‘放權(quán)’與行業(yè)‘退出’的實(shí)質(zhì)性動(dòng)作，也是混改的核心。”李錦表示，“尤其是石油領(lǐng)域的改革，根據(jù)《意見》，將在石油天然氣主干管網(wǎng)部分實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、主輔分離。也就是說，之前業(yè)內(nèi)討論的'將三家石油公司的管網(wǎng)抽出來單獨(dú)成立石油管網(wǎng)總公司或許將成為可能，這將為石油領(lǐng)域的重組和混改提供空間。”
對于國防軍工領(lǐng)域混改，有券商人士告訴記者：“目前央企有11家軍工企業(yè)，本次負(fù)面清單圈定了‘從事戰(zhàn)略武器裝備科研生產(chǎn)、關(guān)系國家戰(zhàn)略安全和涉及國家核心機(jī)密的核心軍工能力領(lǐng)域’仍為國有獨(dú)資或絕對控股，除此之外分類逐步放寬的市場，或有約三分之二之多，未來民資大有可為。”
此外，《意見》還提出，對其他服務(wù)國家戰(zhàn)略目標(biāo)、重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、共用技術(shù)平臺(tái)等重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，加大國有資本投資力度，發(fā)揮國有資本引導(dǎo)和帶動(dòng)作用。
“市場運(yùn)作”為綱引入各類資本
在《意見》提出的四項(xiàng)基本原則中，首要一條就是“政府引導(dǎo)，市場運(yùn)作”，即以企業(yè)為主體，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，把引資本與轉(zhuǎn)機(jī)制結(jié)合起來，把產(chǎn)權(quán)多元化與完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)結(jié)合起來，探索國有企業(yè)混合所有制改革的有效途徑。另三條則是：完善制度，保護(hù)產(chǎn)權(quán);嚴(yán)格程序，規(guī)范操作;宜改則改，穩(wěn)妥推進(jìn)。
在鼓勵(lì)各類資本參與國企混改部分，具體包括：鼓勵(lì)非公有資本參與國企混改，有序吸收外資參與混改，推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，鼓勵(lì)國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)，探索完善優(yōu)先股和國家特殊管理股方式，探索實(shí)行混合所有制企業(yè)員工持股等。
此外，在李錦看來，“建立健全混合所有制企業(yè)治理機(jī)制”部分設(shè)計(jì)也頗為用心。《意見》除提出“政府不得干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營”外，首提“股東不得干預(yù)企業(yè)日常運(yùn)營”。“此處的股東不僅指國資股東，也包括民資股東，這是為了確保企業(yè)治理規(guī)范。企業(yè)經(jīng)營依靠的是董事會(huì)，《意見》明確‘落實(shí)董事會(huì)對經(jīng)理層成員等高級經(jīng)營管理人員選聘’，即不限高管來自國資還是民資。”
值得注意的是，《意見》圈定了七大領(lǐng)域混改試點(diǎn)，即在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域改革，開展放開競爭性業(yè)務(wù)、推進(jìn)混改試點(diǎn)示范。同時(shí)，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域選擇有代表性的政府投融資項(xiàng)目，開展多種形式的政府和社會(huì)資本合作試點(diǎn)，加快形成可復(fù)制、可推廣的模式和經(jīng)驗(yàn)。
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