州委、州政府2012年重點督查的20項重要工作第一項就是：“推進(jìn)磨憨國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)和中老磨憨-磨丁跨境經(jīng)濟合作區(qū)的申報工作，并取得突破性進(jìn)展”。為全面推進(jìn)“兩區(qū)”建設(shè)，加快我州對外開放步伐，州政協(xié)第二次常委會把推進(jìn)“兩區(qū)”建設(shè)調(diào)研作為今年政協(xié)三個重點調(diào)研課題之一。州政協(xié)提案法制、科教文衛(wèi)體委員會先后收集查閱了關(guān)于“兩區(qū)”建設(shè)的相關(guān)資料，7月，由權(quán)繼能副主席帶隊前往德宏、臨滄考察學(xué)習(xí)。9月，組成以胡志壽主席為組長，李永義、權(quán)繼能、江建成副主席為副組長的16人調(diào)研工作組，并于9月26日起在勐臘召開調(diào)研座談會，聽取勐臘縣、磨憨管委會、州商務(wù)局、州工信委、州外辦及“三聯(lián)檢”的工作匯報和對“兩區(qū)”建設(shè)的各種意見建議;分組深入到磨憨、勐滿、關(guān)累進(jìn)行調(diào)研。經(jīng)過調(diào)研和對各種材料匯總、分析后，形成如下調(diào)研報告。

　　一、國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)的提出

　　國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)(以下簡稱邊合區(qū))是由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的沿邊開放城市發(fā)展邊境貿(mào)易和加工出口的特定區(qū)域。1992年國務(wù)院共批準(zhǔn)邊合區(qū)14個，其中云南3個(端麗、畹町、河口)，對邊合區(qū)國家給予十一項政策支持(國函[1992]62號)。“八五”以后，隨著國家政策的不斷調(diào)整，國家開發(fā)辦撤銷，政策支持力度不斷弱化，也未再新批國家級邊合區(qū)。2008年，邊合區(qū)管理職能劃歸商務(wù)部外資司，同年12月商務(wù)部在德宏召開邊合區(qū)發(fā)展研討會，邊合區(qū)發(fā)展再次提上日程。(據(jù)人民網(wǎng)2011年9月25日報道：近日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立新疆吉木乃邊合區(qū)。) 今年5月，商務(wù)部草擬了《關(guān)于促進(jìn)邊境經(jīng)濟合作區(qū)加快發(fā)展的若干意見(討論稿)》下發(fā)征求意見，提出對邊合區(qū)的14項政策支持。

　　跨境經(jīng)濟合作區(qū)(以下簡稱跨境合作區(qū))是比邊合區(qū)更進(jìn)一步的兩國雙邊經(jīng)濟合作。首先由亞行在GMS內(nèi)針對中越合作提出，2008年省政府工作報告明確提出 “推進(jìn)瑞麗、河口、磨憨三個跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)”，2009年2月，省政府向國務(wù)院上報瑞麗、河口、磨憨三個跨境合作區(qū)建設(shè)報告。2010年《國務(wù)院關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2010]28號)和2011年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)興邊富民行動規(guī)劃(2011-2015年)的通知》 (國辦發(fā)[2011]28號)提出支持在有條件的沿邊地區(qū)設(shè)立跨境合作區(qū)，2011年5月國務(wù)院云南橋頭堡建設(shè)意見正式提出“瑞麗、河口、磨憨三個跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)”。今年5月，商務(wù)部草擬了《跨境經(jīng)濟合作區(qū)工作程序和政策框架(征求意見稿)》，首次初步提出了跨境合作區(qū)的工作機制、工作流程、管理模式和政策框架。

　　二、我州“兩區(qū)”建設(shè)的推進(jìn)情況

　　(一) 關(guān)于邊合區(qū)建設(shè)

　　2008 年12月德宏邊合區(qū)發(fā)展研討會后，磨憨管委會即按州政府的布署積極開展磨憨國家級邊合區(qū)的可行性研究，并于2010年11月以州政府名義上報省政府。勐臘縣也制定了沿邊開發(fā)開放工作方案，提出以關(guān)累、勐滿國家級口岸為重點的邊合區(qū)建設(shè)方案，目前關(guān)累、勐滿升級為國家口岸的報告已報至國家口岸辦待批。關(guān)累已完成《關(guān)累碼頭總體規(guī)劃》和《控制性祥規(guī)》，正在編制《關(guān)累口岸經(jīng)濟區(qū)總體規(guī)劃》。勐滿也編制完成了《勐滿口岸經(jīng)濟區(qū)總體規(guī)劃》，勐滿工業(yè)區(qū)己收儲土地近千畝，總投資11.8億元的云錳集團年產(chǎn)7.5/萬噸橡膠深加工項目已入?yún)^(qū)建設(shè)。

　　今年5月，省政府下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)的若干意見》，明確提出“建設(shè)勐臘邊境經(jīng)濟合作區(qū)”。8月召開的全省沿邊開放臨滄現(xiàn)場會，強調(diào)要以邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)為突破口，全面提升沿邊開放水平。9月5月，州委召開專題常委會，提出5條貫徹意見。

　　(二)關(guān)于磨憨跨境合作區(qū)

　　2009 年5月，完成磨憨跨境合作區(qū)可行性研究，并由省政府上報國家商務(wù)部。2010年，磨憨管委會與老撾磨丁特區(qū)簽訂《中國磨憨-老撾磨丁跨境經(jīng)濟合作區(qū)框架協(xié)議》，建立了雙方區(qū)級交流會晤機制。2011年，州政府與老撾南塔省政府建立跨境合作區(qū)定期會晤機制。2012年4月，省商務(wù)廳與州政府共同主辦了“中國磨憨-老撾磨丁跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)發(fā)展論壇”;6月8日，省商務(wù)廳與老撾南塔省商務(wù)廳在昆明召開“中國磨憨-老撾磨丁跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)協(xié)商會議”，就9 項具體工作達(dá)成共識，并簽訂了會談紀(jì)要。受省政府委托，省商務(wù)廳擬定于10月下旬在我州召開“中老跨境合作區(qū)聯(lián)合工作組第一次工作會議”。

　　總體看：我州“兩區(qū)”建設(shè)推進(jìn)富有成效。

　　三、“兩區(qū)”建設(shè)存在的主要困難和問題

　　(一)國家層面核心政策尚在探索之中

　　“兩區(qū)”建設(shè)不同于一般意義上的區(qū)域經(jīng)濟布局，更有別于地方設(shè)立的開發(fā)區(qū)，其核心政策、管理事權(quán)均在中央，而國家針對“兩區(qū)”的政策尚處在探索之中�？缇澈献鲄^(qū)雖已進(jìn)入國家文件，但至今無明確的定義，給地方操作帶來較大困難。

　　(二)我州對“兩區(qū)”系統(tǒng)性研究不夠

　　把“兩區(qū)”建設(shè)作為我州對外開放重要載體的認(rèn)識是統(tǒng)一的，但對“兩區(qū)”的定位關(guān)系、區(qū)域劃定、功能布局、管理模式、工作推進(jìn)方式、通關(guān)便利化、需積極爭取的相關(guān)政策等一系列問題還缺乏較為系統(tǒng)的研究。

　　(三)跨境合作區(qū)是一項十分復(fù)雜和龐大的系統(tǒng)工程

　　跨境合作區(qū)實行“一區(qū)兩國、境內(nèi)關(guān)外、自由貿(mào)易、封閉管理”的管理模式，這一特殊管理模式使跨境合作區(qū)既不同于國內(nèi)的特殊經(jīng)濟區(qū)域，也不同于一般意義上的次區(qū)域合作，運作起來十分復(fù)雜，對此必須要有足夠的認(rèn)識。

　　一是跨境合作區(qū)建設(shè)所涉及的國家主權(quán)權(quán)利讓度超出了地方政府的職權(quán)�？缇澈献鲄^(qū)涉及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、行政司法、海關(guān)監(jiān)管、檢驗檢疫、人流物流管理、交通管理等，需要兩國間主權(quán)權(quán)利的相互讓度達(dá)成一致，操作起來相當(dāng)復(fù)雜和十分敏感，增加了地方政府在開展跨境合作區(qū)建設(shè)中的難度。

　　二是中老兩國間跨境合作區(qū)協(xié)調(diào)機制度尚未建立，缺乏國家層面的保障。雙方對跨境合作區(qū)的政策支持體系和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)作體系還沒有進(jìn)入實質(zhì)性磋商階段，而中老兩國在經(jīng)濟、政策、法律制度包括工作方法、管理方法存在較大差異，從而加大了地方政府實施跨境合作區(qū)的難度。從商務(wù)部草擬的《跨境經(jīng)濟合作區(qū)工作程序和政策框架(征求意見稿)》可以看出，僅工作流程從下到上就達(dá)8個大項18個小項，十分復(fù)雜。從中國首個跨境經(jīng)濟合作區(qū)--中哈霍爾果斯國際邊境合作中心的建設(shè)過程看，合作中心由兩國元首共同促成，采取從上到下推進(jìn)，從2003年開始，至今才算基本建成。

　　三是磨憨規(guī)劃的互相銜接問題。目前磨憨規(guī)劃發(fā)展的定位是四個基地：即物流基地、商貿(mào)基地、加工基地、服務(wù)基地，其核心是連接?xùn)|南亞的一個區(qū)域性現(xiàn)代城鎮(zhèn)，這一規(guī)劃和定位與國家級邊合區(qū)的定位，特別是跨境合作區(qū)的定位雖有共同之處，但差異也非常大。如何使磨憨的規(guī)劃既適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展建設(shè)的需要，又符合以后跨境合作區(qū)建設(shè)的需要，確保近期、中期、遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)劃互相銜接，是當(dāng)前急需解決的一個重大課題。

　　(四)推進(jìn)“兩區(qū)”建設(shè)實施的組織機構(gòu)問題

　　2008年以來，雖然成立了州級領(lǐng)導(dǎo)小組，但“兩區(qū)”建設(shè)的研究推進(jìn)仍主要依靠磨憨開發(fā)區(qū)管委會和州商務(wù)局(具體歸口岸辦)，磨憨管委會幾年來終始處在人少事多，加之很多協(xié)調(diào)性工作管委會缺乏權(quán)威。而政府口岸辦只是一正科級單位，實施管理協(xié)調(diào)能力不夠。

　　(五)研究人才缺乏

　　“兩區(qū)”特別是跨境合作區(qū)從全國來講也是一個全新的模式，無論是概念、管理模式、推進(jìn)方式及流程、政策框架等等都處在探索之中，涉及兩國政治、經(jīng)濟、安全、法律、人員管理、國際貿(mào)易等諸多方面，且事權(quán)均在中央，實行的又是地方政府推動的由下到上的方法，而目前我州基本無此類人才的儲備。

　　四、加快我州“兩區(qū)”建設(shè)的建議

　　(一)堅定信心、搶抓機遇

　　雖然困難重重，但目前是機遇大于挑戰(zhàn)。

　　一是隨著商務(wù)部《關(guān)于促進(jìn)邊境經(jīng)濟合作區(qū)加快發(fā)展的若干意見(討論稿)》下發(fā)征求意見，表明沉靜了近二十年的邊合區(qū)建設(shè)將全面提速。

　　二是中老磨憨-磨丁跨境合作區(qū)作為進(jìn)入國務(wù)院《橋頭堡意見》的三個合作區(qū)之一，定位和地位十分明確。特別是商務(wù)部草擬的《跨境經(jīng)濟合作區(qū)工作程序和政策框架(征求意見稿)》的出臺，從國家層面對合作區(qū)概念、管理模式進(jìn)行了初步定義，結(jié)束了幾年來有概念無定義的狀況，操作的實效性進(jìn)一步增強。

　　三是在國家布局的中越、中老、中緬三個跨境合作區(qū)中，從國家戰(zhàn)略定位、特別是兩國政治關(guān)系(這是合作區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵)和老方對合作區(qū)的態(tài)度看，中老合作區(qū)更具可操作性。

　　(二)“兩區(qū)”建設(shè)的戰(zhàn)略布局

　　從我州對外開放的現(xiàn)實環(huán)境看：全州對外開放的重點是勐臘，做好“兩區(qū)”在勐臘的戰(zhàn)略布局十分關(guān)鍵。

　　邊合區(qū)作為沿邊開放城市發(fā)展邊境貿(mào)易和加工出口的特定區(qū)域，可理解為是以我為主的一種區(qū)域性經(jīng)濟布局，具有較大的外延空間�？缇澈献鲄^(qū)是兩國雙邊經(jīng)濟合作，經(jīng)濟層次更高，操作難度也更大，但內(nèi)涵也相對較小。從這個角度理解，邊合區(qū)可包括跨境合作區(qū)。

　　居于上述理解：作為擁有一條大通道(含鐵路)，規(guī)劃中的機場，一座初具規(guī)模的中心縣城，磨憨、勐滿、關(guān)累三個口岸的勐臘，整個對外開發(fā)開放就是要以邊合區(qū) (跨境)為載體和突破口，形成以勐臘縣城為核心，涵蓋磨憨(跨境)、勐滿、關(guān)累和勐倫四個片區(qū)的邊合區(qū)，即“一區(qū)多園”。勐臘縣城以人員聚散、金融信息服務(wù)、政務(wù)商務(wù)服務(wù)等為重點;磨憨以跨境經(jīng)濟合作為目標(biāo);勐滿以進(jìn)口加工為重點;關(guān)累建成航運人流、物流中心，并建議將關(guān)累鎮(zhèn)政府搬遷到口岸;勐倫以國際文化交流園為重點。通過幾年的建設(shè)，努力形成“大區(qū)管控，小區(qū)放活”和對外開發(fā)開放從“點”、“線”、“帶”到“面”的具有西雙版納特色的發(fā)展模式，從而全面推進(jìn)全州對外開發(fā)開放。

　　(三)盡快成立州級協(xié)調(diào)管理機構(gòu)

　　盡快成立由州政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的“兩區(qū)”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組或協(xié)調(diào)機構(gòu)，下設(shè)獨立辦公室，對外加掛“勐臘邊合區(qū)管委會”，由分管副州長任主任，另設(shè)專職常務(wù)副主任一人(正處)，專職副主任(副處)一至二人，工作人員若干。對上聯(lián)系省及國家，對內(nèi)管理協(xié)調(diào)州級各部門、勐臘縣、磨憨管委會和國內(nèi)有關(guān)咨詢機構(gòu)和專家，對外溝通老方。待條件成熟時，正式成立勐臘邊合區(qū)管委會。

　　按照商務(wù)部兩個《意見稿》的要求，目前辦公室(勐臘邊合區(qū)管委會)應(yīng)統(tǒng)籌安排，多頭并進(jìn)。

　　一是組織、邀請國內(nèi)權(quán)威咨詢機構(gòu)和專家，組成咨詢研究團隊，分項研究，盡快啟動勐臘邊合區(qū)(跨境)的可行性研究、規(guī)劃及論證，加快國家級邊合區(qū)的申報工作。

　　二是推進(jìn)中老雙方地方(西雙版納與老撾南塔省;云南省與老撾南塔省)建立高效的合作協(xié)調(diào)機制。堅持國家主導(dǎo)，地方實施，社會參與的原則，盡快形成職責(zé)明確、通力協(xié)作、信息暢通、務(wù)實高效的工作格局。共同協(xié)商和推進(jìn)合作區(qū)建設(shè)的具體工作，為跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)提供強有力的組織協(xié)調(diào)服務(wù)。

　　三是推動中老雙方組成聯(lián)合專家組共同研究編制跨境合作區(qū)規(guī)劃。共同研究中老雙方均認(rèn)可的跨境合作區(qū)可研報告，制定跨境合作區(qū)建設(shè)規(guī)劃，確保合作區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、政策的真正對接。

　　(四)增加投入、做好保障

　　州級財政每年安排300至500萬“兩區(qū)”建設(shè)前期工作經(jīng)費，或按辦公室年度工作計劃給予經(jīng)費保障。

　　(五)加強橫向聯(lián)系、共同推進(jìn)

　　加強與紅河州、德宏州的橫向聯(lián)系和信息交流，形成向上合力，共同推進(jìn)跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)。同時建議組成代表團，前往廣西和新疆中哈霍爾果斯國際邊境合作中心學(xué)習(xí)考察。