2016養(yǎng)老金入市問題解讀
根據(jù)今年5月1日起施行的《全國社會保障基金條例》,全國社會保障基金理事會新設(shè)養(yǎng)老金管理部和養(yǎng)老金會計(jì)部,目前招聘工作已進(jìn)入到第二階段的筆試階段。另一方面,今年5月中旬,中國人民銀行、民政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》,提出“養(yǎng)老領(lǐng)域金融服務(wù)”概念。由此,業(yè)內(nèi)人士分析,養(yǎng)老金入市正在推進(jìn)中。
隨著《全國社會保障基金條例》的施行,根據(jù)工作需要,全國社會保障基金理事會新設(shè)養(yǎng)老金管理部和養(yǎng)老金會計(jì)部,目前招聘工作已進(jìn)入到第二階段的筆試階段,筆試安排在6月4日,隨后將進(jìn)入面試。對此,市場人士分析認(rèn)為,從這個進(jìn)度看,養(yǎng)老金入市正在推進(jìn)中。
近兩年,養(yǎng)老金入市傳聞頻繁出現(xiàn),卻始終缺乏實(shí)質(zhì)性的舉措,對市場產(chǎn)生的影響更多體現(xiàn)在心理層面。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在接受《法制日報(bào)》記者采訪時說,養(yǎng)老金入市與股市繁榮發(fā)展相得益彰,“養(yǎng)老金入市之后,無疑將促使股市成熟起來,反過來,穩(wěn)定和成熟的股市也將使養(yǎng)老金得到滿意的回報(bào),進(jìn)而,養(yǎng)老金入市與股市繁榮便進(jìn)入互為條件和共同發(fā)展的良性互動階段”。
盡管如此,養(yǎng)老金入市是一個系統(tǒng)工程,最終要解決的是“老有所養(yǎng)”的問題。因此,養(yǎng)老金入市及其相關(guān)的運(yùn)作還有一些亟待明確的問題。
問題一
30%比例高不高
養(yǎng)老金改革一直以來因其牽涉面廣、涉及利益復(fù)雜,受到的關(guān)注及爭議較多,其中,最受關(guān)注的莫過于投資運(yùn)營架構(gòu)設(shè)計(jì)、投資的范圍等,這些內(nèi)容對于資本市場和投資機(jī)構(gòu)都將產(chǎn)生巨大影響。
目前,由于缺乏投資運(yùn)營渠道,絕大多數(shù)養(yǎng)老金都按規(guī)定存銀行或買少量國債,收益率因難抵通脹而遭遇“隱形縮水”之困。事實(shí)上,在過去的幾年里,我國對基本養(yǎng)老基金的投資改革也有過兩次嘗試,第一次是在2008年左右,第二次改革始于2011年,但兩次改革最終沒有成行。
按照國務(wù)院2015年8月公布的《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可以投資不高于基金資產(chǎn)凈值30%的股票、基金等權(quán)益類資產(chǎn)。
根據(jù)“辦法”規(guī)定的比例,以1990年年底上海、深圳證券交易所成立為標(biāo)志,按照1990年至2014年的25年間中國金融市場中股票、國債、銀行存款三大類金融工具的收益率,中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授胡繼曄根據(jù)其波動狀況計(jì)模擬計(jì)算出了各自的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo),也就是標(biāo)準(zhǔn)差。
在接受《法制日報(bào)》記者采訪時,胡繼曄對此做了具體介紹:
假設(shè)養(yǎng)老金投資組合中包含銀行存款5%、以上證指數(shù)為代表的權(quán)益類產(chǎn)品比例為30%、其余65%投資于五年期國債(因缺乏歷史數(shù)據(jù)暫未考慮重大項(xiàng)目和重點(diǎn)企業(yè)股權(quán)),則該投資組合的年均期望收益率約為12%,標(biāo)準(zhǔn)差約18%。由于養(yǎng)老金入市是循序漸進(jìn)的,假設(shè)投資股市比例為20%,則期望收益約10%,標(biāo)準(zhǔn)差為12%左右;投資股市比例僅為10%的話,期望年均收益約8%,標(biāo)準(zhǔn)差不到8%。
按照胡繼曄的計(jì)算,如果以美國50年間所羅門兄弟AAA級債券的收益率標(biāo)準(zhǔn)差10%作為風(fēng)險(xiǎn)度量標(biāo)準(zhǔn),則養(yǎng)老金入市比例在10%時投資風(fēng)險(xiǎn)甚至低于所羅門兄弟AAA級債券,僅當(dāng)入市比例超過20%的時候需要慎重,但30%以下的投資比例都應(yīng)當(dāng)是風(fēng)險(xiǎn)可控的。
“不過,應(yīng)當(dāng)指出,上述模擬測算是基于過去25年中國金融市場的歷史數(shù)據(jù),而1993年至1995年間一年期銀行存款利率在10%以上,國債利率也很高。”胡繼曄向《法制日報(bào)》記者透露,更具參考價值的是全國社保基金理事會的投資成果,自2000年成立以來的年均投資收益率8.38%,投資股市的比例是逐步提高的,但上限是40%,“社會上關(guān)于養(yǎng)老金投資股市風(fēng)險(xiǎn)太高的擔(dān)心主要是散戶炒股的心態(tài)所致,只要長期看好中國宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的.趨勢,養(yǎng)老金作為機(jī)構(gòu)投資者控制一定比例的長期股市投資是風(fēng)險(xiǎn)可控的”。
盡管如此,對于企業(yè)養(yǎng)老金是否該及早入市,中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞則并不支持養(yǎng)老金投資股市。他研究分析的結(jié)論是,自2008年全球性的金融危機(jī)以來,我國股市收益率已進(jìn)入下降通道,如果將養(yǎng)老金投資股市,存在較大風(fēng)險(xiǎn)。
唐鈞在接受《法制日報(bào)》記者采訪時說,現(xiàn)階段有很多穩(wěn)定的養(yǎng)老金投資增值的渠道,比如,購買高于銀行存款利率的特定國債,投資一些國有大型光伏電站、高速鐵路的建設(shè)等,這些方面的投資,既能確保安全,又能使養(yǎng)老金投資長期受益。
問題二
哪些資金能用
對于養(yǎng)老金入市,外界最為關(guān)注的是,究竟將有多大規(guī)模的基本養(yǎng)老金能入市,又有多少能進(jìn)入股市。
截至2015年年底,全國社�；鹄硎聲芾淼纳绫；鹂傤~為15085.92億元,按照社�；鹜顿Y股市上限40%計(jì)算,這部分能入市的額度為6000億左右;此外社�；鹬羞�有廣東和山東委托的1732.88億元基本養(yǎng)老金,按照基本養(yǎng)老金投資股市上限30%計(jì)算,入市額度為500億左右。
不過,即使認(rèn)為不必為風(fēng)險(xiǎn)憂慮的胡繼曄也表達(dá)了這樣一個觀點(diǎn)——基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌和個人賬戶應(yīng)該分開,并“堅(jiān)持統(tǒng)籌部分不應(yīng)該投資”。
據(jù)了解,目前官方公布的養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余是指整個企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,應(yīng)當(dāng)包括社會統(tǒng)籌和個人賬戶兩部分。
“這兩部分的性質(zhì)是完全不同的。基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌部分用于現(xiàn)收現(xiàn)付,我國的社會統(tǒng)籌部分養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就是現(xiàn)收現(xiàn)付制度,繳費(fèi)率是20%。”胡繼曄向記者介紹說,和現(xiàn)收現(xiàn)付相對應(yīng)的就是個人賬戶積累制,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營問題的核心在于個人賬戶養(yǎng)老金部分的運(yùn)營。這部分資金是勞動者的個人私有財(cái)產(chǎn),將伴隨勞動者一生。從信托理論上,勞動者是委托人,社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是受托人,受托人責(zé)任重大,需要明確養(yǎng)老金投資的原則、主持養(yǎng)老金投資管理人的選拔。
基于我國的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金公共資金,借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn),胡繼曄告訴記者,其投資運(yùn)營的對象和主體只能是國債,“鑒于目前全國已有積累結(jié)余養(yǎng)老保險(xiǎn)的龐大數(shù)量,進(jìn)入公開債券市場購買肯定是不現(xiàn)實(shí)的,最好的方法就是由財(cái)政部發(fā)行‘社會保險(xiǎn)特種國債’。為保值增值,可以錨定發(fā)行票面利率為‘CPI+0.5%’”。
事實(shí)上,2002年12月財(cái)政部在發(fā)行第十六期記賬式2年期固定利率附息國債時,在總額368億元中就已面向全國社會保障基金理事會定向募集103億元,向遼寧省社會保險(xiǎn)基金定向募集10億元。
“今后要形成發(fā)行社會保險(xiǎn)特種國債的制度性安排,所有社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的結(jié)余部分都直接購買社保國債。”胡繼曄說。
而對于養(yǎng)老金投入股市后的方向始終是大家最關(guān)心的,也是最眾說紛紜的。
胡繼曄認(rèn)為,最佳的投資方式就是長期投資指數(shù)基金,第一任何人操控不了,第二可以將管理費(fèi)用降到最低,就是要將人為因素降到最低。
問題三
何種監(jiān)管算嚴(yán)密
養(yǎng)老金入市的根本目的在于保值增值,緩解收支缺口造成的資金壓力,而非為入市“操盤者”制造“生財(cái)有道”的機(jī)會。如果投資決策有重大失誤,或暗箱操作、蠶食投資回報(bào),決策主體及“操盤者”都應(yīng)承擔(dān)決策失誤的法律責(zé)任。但如果問責(zé)機(jī)制虛設(shè),養(yǎng)老金入市的回報(bào),恐會成為新的“唐僧肉”。
“我認(rèn)為應(yīng)該制定相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行全過程監(jiān)管。”作為中國社會保障學(xué)會理事的胡繼曄向《法制日報(bào)》記者表示,首先,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)“入口監(jiān)管”,從征繳過程就應(yīng)當(dāng)開始監(jiān)管。目前,征繳過程中暴露出的問題很多,主要是隱瞞基數(shù)、停繳等,造成上繳數(shù)量不足。其次,要加強(qiáng)經(jīng)營過程中的監(jiān)管,防止養(yǎng)老金的基金管理人出現(xiàn)證券投資基金管理人“老鼠倉”現(xiàn)象,防止出現(xiàn)養(yǎng)老金買入賣出股票之前基金管理人包括機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、操盤手及其親屬、關(guān)系戶提前買賣股票的現(xiàn)象。這中間的非法獲利空間非常大,應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)格監(jiān)管。
“第三是發(fā)放階段的監(jiān)管。一些老人去世后親屬繼續(xù)冒領(lǐng)養(yǎng)老金的現(xiàn)象比較多,要防范養(yǎng)老金領(lǐng)取階段的欺詐行為。” 胡繼曄建議,作為養(yǎng)老金監(jiān)督管理的最高位階法律,社會保險(xiǎn)法在正式實(shí)施過程中需要大量配套法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件。因此,需要由國務(wù)院制定配套的社會保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理?xiàng)l例、社會保險(xiǎn)基金反欺詐管理辦法等法規(guī)、規(guī)章。
在胡繼曄看來,養(yǎng)老金的投資管理不應(yīng)當(dāng)交由地方分散投資,因?yàn)檫@里存在很大的尋租空間和腐敗風(fēng)險(xiǎn);另一方面,容易出現(xiàn)地方管理者傾向于投資當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的“地方保護(hù)”現(xiàn)象�；鹜顿Y應(yīng)當(dāng)本著受益人利益最大化的原則,但是這個目標(biāo)很容易被“振興地方經(jīng)濟(jì)”的目標(biāo)誤導(dǎo)。
“最好的辦法是將地方社�；鹞腥珖绫；鹄硎聲M(jìn)行統(tǒng)一投資。全國社�；鹄硎聲幸惶淄暾姆婪讹L(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)內(nèi)部控制的方法。”胡繼曄說,在這一點(diǎn)上,實(shí)務(wù)界已經(jīng)作出了一致的選擇。
2016年3月,國務(wù)院批復(fù)《全國社會保障基金條例》,規(guī)定全國社會保障基金理事會可以接受省級人民政府的委托管理運(yùn)營社會保險(xiǎn)基金,條例于5月1日起實(shí)施。
就目前看來,受托機(jī)構(gòu)角色一生效,全國社會保障基金理事會便開始積極著手推進(jìn)養(yǎng)老金入市籌備工作。5月6日,全國社會保障基金理事會發(fā)文稱,增設(shè)養(yǎng)老金管理部、養(yǎng)老金會計(jì)部,并面向社會大規(guī)模招聘。
但更核心的問題是,全國社保基金理事會選擇投資管理機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)是什么?具體委托給哪些機(jī)構(gòu)?全國社�；鹄硎聲旧頁碛卸嗉彝顿Y管理人,此后還會增加多少外部投資機(jī)構(gòu)?作為受托機(jī)構(gòu),全國社�；鹄硎聲耐顿Y管理能力是最值得關(guān)注的問題之一。
在胡繼曄看來,沒有任何機(jī)構(gòu)能保證永遠(yuǎn)盈利,但對于養(yǎng)老金這一居民“保命錢”,受托機(jī)構(gòu)的謹(jǐn)慎性和投資能力無疑應(yīng)受到更嚴(yán)密的關(guān)注和監(jiān)管。
問題四
法律缺失怎么補(bǔ)
隨著養(yǎng)老金入市腳步的逼近,中國的養(yǎng)老金融改革也逐步推進(jìn)。
今年5月中旬,中國人民銀行、民政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》。
“指導(dǎo)意見”首次提出養(yǎng)老領(lǐng)域金融服務(wù)的概念,指出養(yǎng)老服務(wù)業(yè)需要創(chuàng)新金融服務(wù),養(yǎng)老領(lǐng)域金融服務(wù)也是金融業(yè)自身轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在要求,并提出,要推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)探索適合我國國情的養(yǎng)老金融服務(wù),鼓勵包括銀行、保險(xiǎn)、基金等相關(guān)機(jī)構(gòu)加大對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的支持力度。
不難看出,本次養(yǎng)老金融改革,中央可以說是下了極大決心的。究其原因,可在本年度的中央財(cái)政預(yù)算中找到一些端倪。
本次財(cái)政預(yù)算顯示:中央對地方的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付大幅增加。根據(jù)《2016年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表》,基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為5042.76億元,比2015年執(zhí)行數(shù)增長14.5%。
另據(jù)資料顯示,隨著我國人口老齡化加速,老年人口迅猛增加,預(yù)計(jì)到2020年,我國60歲以上人口比重將超過17%,將進(jìn)入重度老齡化社會。
有專家認(rèn)為,在此背景下,加快發(fā)展養(yǎng)老金融意義重大,勢在必行,責(zé)無旁貸。
基于此,胡繼曄認(rèn)為,政府部門應(yīng)盡快制定養(yǎng)老金和資本市場結(jié)合的相關(guān)政策、法律,建立從養(yǎng)老金籌集時的稅收優(yōu)惠到投資運(yùn)營貫徹市場化原則的養(yǎng)老金融法律體系。
“目前我國的基本養(yǎng)老金、企業(yè)年金均由人力資源和社會保障部主管,更著重于養(yǎng)老金的籌集和發(fā)放,忽視了運(yùn)營過程中極其重要的金融產(chǎn)品屬性;其余性質(zhì)的養(yǎng)老金及其運(yùn)營分別由財(cái)政部、證監(jiān)會、保監(jiān)會等機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管,監(jiān)管體制的不統(tǒng)一造成各自為政、五龍治水,使得我國的養(yǎng)老金融事業(yè)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,更落后于老齡化的迫切要求。”胡繼曄說,養(yǎng)老金融監(jiān)管體制問題因此成為下一步養(yǎng)老金融發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn),需要國家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃,目前全國社�；稹⑸虡I(yè)壽險(xiǎn)、企業(yè)年金可以部分進(jìn)入資本市場,但全國社保基金只是戰(zhàn)略儲備,主要用于彌補(bǔ)今后人口老齡化高峰時期的社會保障需要,商業(yè)壽險(xiǎn)的保險(xiǎn)密度和保險(xiǎn)深度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家,企業(yè)年金覆蓋面極其有限。養(yǎng)老金的核心主力——個人賬戶養(yǎng)老金的空賬問題一直沒有明確的制度性解決方案,上萬億元的龐大資金只是基于風(fēng)險(xiǎn)防范的要求存在財(cái)政專戶,仍有風(fēng)險(xiǎn)。由于沒有投資資本市場的法律規(guī)范,空賬和法律缺失將嚴(yán)重制約個人賬戶養(yǎng)老金的發(fā)展,更是養(yǎng)老金融發(fā)展必須克服的巨大障礙。
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