淺談閉會期間代表活動存在的問題及其對策的調(diào)研報告

　　閉會期間的代表活動，是人大代表依法履行職責(zé)和充分發(fā)揮代表作用的平臺，是人大代表代表人民行使管理國家事務(wù)權(quán)力的重要渠道，是人大代表參加人民代表大會會議的基礎(chǔ)和必要準(zhǔn)備。自《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱《代表法》）實施以來，特別是近些年來，我區(qū)人大代表在閉會期間的活動范圍逐步擴大，內(nèi)容豐富多彩，形式新穎多樣，效果日益明顯，充分發(fā)揮了人大代表參與管理國家和社會事務(wù)的作用。但不可忽視的是，由于主觀和客觀等諸多因素，人大代表閉會期間的活動尚不盡人意，代表作用的發(fā)揮與《代表法》的規(guī)定和廣大人民群眾的要求還有明顯差距，必須加以改進和加強。結(jié)合學(xué)習(xí)貫徹《全國人大常委會黨組關(guān)于進一步發(fā)揮全國人大代表作用、加強全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），在對近年來我區(qū)人大閉會期間代表活動開展情況進行調(diào)查與思考的基礎(chǔ)上，現(xiàn)就閉會期間代表活動存在的問題及其對策談如下一些看法。

　　一、代表活動的主要問題

　　根據(jù)工作實踐和調(diào)查了解，各級、各地區(qū)人大在閉會期間的代表活動主要存在以下問題：

　　1、代表活動的積極性不夠高。一是各代表小組開展活動比較被動，缺乏應(yīng)有的主動性和積極性，往往是常委會作了安排才去組織開展活動，有時活動起來也是應(yīng)付了事；二是代表都是兼職的，一些代表以時間、精力、能力和所處環(huán)境條件有限為借口，不愿參加代表活動。

　　2、代表活動的參與面不夠廣。一是常委會組織開展代表視察、檢查等活動時，每次活動通知代表參加的人數(shù)有限，而且參加視察的代表往往是便于參加的代表，常是一些老面孔，代表參與的面十分窄�。欢�是各代表小組開展活動時，有的代表常常缺席，如有的農(nóng)民代表和企業(yè)代表，忙于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動和生產(chǎn)經(jīng)營，基本不參加集體活動，被群眾稱為“榮譽代表”；而擔(dān)任要職的領(lǐng)導(dǎo)干部代表則忙于開會和應(yīng)付繁重的事務(wù)，較少參加代表活動，被選民或選舉單位稱為“特殊代表”。

　　3、代表活動的形式不夠多樣。組織開展閉會期間的代表活動形式比較單一，平時只有代表視察、檢查和走訪、座談等形式，缺乏活動方式的多樣化、靈活性。

　　4、代表活動的指導(dǎo)不夠到位。一是指導(dǎo)代表小組活動還不夠及時有力，致使各代表小組之間組織開展活動發(fā)展不平衡；二是常委會雖然制定出臺了一系列有利于代表活動開展的工作制度，但組織實施得不理想，有的制度形同虛設(shè)。

　　5、代表活動的實效性不夠強。一是代表視察、檢查、座談等活動過后，往往只是一份簡報、一條信息了事，而在辦理代表提出的意見和建議等環(huán)節(jié)上抓落實不夠，代表的作用發(fā)揮不明顯，不能很好地調(diào)動代表的積極性；二是代表小組開展活動有時的目的不明確，準(zhǔn)備不充分，甚至有的只是為了應(yīng)付交差，聚一聚、走一走、看一看了事，自然實際效果不佳。

　　二、存在問題的原因剖析

　　分析閉會期間開展代表活動存在的問題，我認(rèn)為有以下幾方面原因：

　　1、代表素質(zhì)參差不齊。目前，各級人大代表的整體素質(zhì)還不能夠很好適應(yīng)人大工作的實際需要。由于人大代表分布在各個領(lǐng)域、各個區(qū)域，因各種原因，代表的文化素質(zhì)、能力水平、經(jīng)驗閱歷不一樣，存在著很大的個體差異；另外，每屆新當(dāng)選的人大代表占將近70，他們對人大工作一時不夠熟悉，特別是對開展閉會期間代表活動的知識比較陌生。因此，有的代表因知識水平、履職能力有限，往往不愿參加活動，即使參加活動也不積極發(fā)言和提意見建議。

　　2、參與意識普遍偏弱。有的代表由于尚未樹立正確的“代表觀”，代表意識不強，對執(zhí)行代表職務(wù)抱無所謂態(tài)度和存在患得患失思想；有的把自己混同一般群眾，參與管理國家和社會事務(wù)的熱情不高，既不善于為民代言，更不敢于主動大膽地持證視察或約見有關(guān)國家機關(guān)負責(zé)人；有的自感“人微言輕”，會上會后很少發(fā)言或提出意見；有的甚至一屆五年代表當(dāng)下來，沒有提出一條建議，成為“掛名代表”。

　　3、組織指導(dǎo)落實不夠。一方面，代表組長作用發(fā)揮不到位，他們大多主持著一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門或單位的全面工作，黨政事務(wù)千頭萬緒，因而很少有精力和時間去考慮、組織代表活動。有的說自己工作已忙得焦頭爛額，哪有精力和時間去搞代表活動；有的認(rèn)為代表活動“不可太認(rèn)真”、“多一事不如少一事”；有的還認(rèn)為代表活動是多余的額外負擔(dān)，是人大常委會硬性要求的，沒辦法推脫才不得不安排一次，根本沒有負起組長的責(zé)任和發(fā)揮應(yīng)有的作用；另一方面，常委會機關(guān)指導(dǎo)服務(wù)不到位，存在著“四多四少”的現(xiàn)象，即本身組織代表活動多，指導(dǎo)代表小組或代表個人活動少；組織城鎮(zhèn)代表參加活動多，激請農(nóng)民、工人代表參加活動少；發(fā)號施令指揮多，具體幫助服務(wù)少；蹲在機關(guān)多，下去調(diào)查少，從而，影響了代表活動的開展和質(zhì)量。

　　4、制度措施形同虛設(shè)。目前，為促進代表更好地執(zhí)行代表職務(wù)，發(fā)揮代表作用，地方各級人大逐步建立和完善了一系列制度，從而較為有效地推動了代表積極開展和參加活動，但盡管如此，由于措施還沒有很好落實到位，以致影響了代表活動的開展。有的表面上看制度倒是制訂了，而實際上卻成為文件發(fā)發(fā)、本子錄錄、墻上掛掛的“代名詞”，因缺少必要的監(jiān)督檢查，致使制度形同虛設(shè)；有的制度建立了不少，七折八扣真正能起作用的不多，激發(fā)不起代表活動的開展；有的制度內(nèi)容與實際情況相脫離，不切合開展代表活動。

　　5、激勵約束比較乏力。由于目前地方各級人大普遍沒有建立代表執(zhí)行職務(wù)的監(jiān)督機制，代表干好干壞一個樣，對代表執(zhí)行職務(wù)的工作與活動缺乏具體的量化標(biāo)準(zhǔn)和要求，致使代表工作的積極性和主動性受到影響，出現(xiàn)了一些不參加代表活動、不聯(lián)系選民、不為民代言、不辦實事的“特殊代表”。

　　三、代表活動的對策措施

　　針對代表活動存在的問題，乘借學(xué)習(xí)貫徹《若干意見》的有利時機，應(yīng)積極采取如下對策措施，努力促進閉會期間代表活動的有效開展。

　　1、切實加強代表培訓(xùn)工作。加強代表培訓(xùn)工作是提高代表素質(zhì)，增強代表意識和履職能力的有效形式，是開展好閉會期間代表活動的重要基礎(chǔ)。因此，一是要提高對代表培訓(xùn)工作的認(rèn)識，把代表培訓(xùn)工作納入人大常委會的重要議事日程；二是改變以往的代表培訓(xùn)工作只在每屆的屆初進行一次的做法，堅持每年抓好代表培訓(xùn)工作，做到常抓不懈；三是形式要靈活多樣，做到集中培訓(xùn)和分片、分組培訓(xùn)相結(jié)合；四是為代表經(jīng)常舉辦法律知識講座；五是就如何開展好閉會期間的代表活動，提高代表工作的整體，組織代表進行研討。通過培訓(xùn)，提高人大代表的思想文化素質(zhì)和法律法規(guī)知識，增強代表勝任工作的能力，自覺積極履行代表的職責(zé)和義務(wù)。

　　2、重視提高代表參與意識。人大代表在大會期間的工作與閉會期間的活動都是執(zhí)行代表職務(wù)，而依法開展或參加代表活動是經(jīng)常的、持久的，需要更加主動和自覺地參與。因此，人大代表要強化對代表法的學(xué)習(xí)，進一步珍視自己的法定地位，明確自己的權(quán)利和義務(wù)，增強代表意識和參與管理地方國家事務(wù)意識，將榮譽趨動性轉(zhuǎn)化為法定的責(zé)任感和使命感，時刻牢記選民或選舉單位的重托，堅決擯棄“榮譽代表”、“特殊代表”等觀念，正確處理好生產(chǎn)、工作與參加代表活動的關(guān)系，千方百計、積極主動地參加或開展代表活動。特別是領(lǐng)導(dǎo)干部代表更要放下架子，落下面子，以普通代表身份參加代表活動，真正體現(xiàn)為民代言，發(fā)揮代表作用，體現(xiàn)代表價值。

　　3、積極健全落實各項制度。要適應(yīng)人大工作的新形勢和新要求，針對不斷發(fā)展變化的實際情況，圍繞有效推進閉會期間代表活動的開展，積極建立和完善的各種制度，并抓好制度的貫徹落實。一是嚴(yán)格會議制度，代表無正當(dāng)理由，都應(yīng)參加人民代表大會會議、參加代表小組活動、參加人大常委會組織的各項活動。對那些不正常參加代表活動或人代會的“特殊代表”、“榮譽代表”、“掛名代表”等，人大常委會可在一定范圍內(nèi)、以適當(dāng)形式予以通報批評；二是時間保障制度，一年內(nèi)代表活動的時間，省、市、縣級代表一般應(yīng)不少于20天。作出這樣的規(guī)定，既有利于約束代表按規(guī)定時間參加活動，又有利于領(lǐng)導(dǎo)干部代表所在單位，在計劃工作時提早為其安排參加代表活動的時間；三是評議監(jiān)督制度，對直接選舉產(chǎn)生的人大代表，可采取書面與口頭述職相結(jié)合的方式向本選區(qū)選民述職，然后由選民評議其履職情況。對間接選舉產(chǎn)生的省、市人大代表，一屆中至少應(yīng)向原選舉單位的人大常委會提交述職報告一次，由人大常委會決定全部或部分印發(fā)全體代表。通過述職，增強代表向選民或選舉單位負責(zé)、受選民或選舉單位監(jiān)督的思想觀念和自覺意識；四是獎懲激勵制度，可根據(jù)對代表的評議情況和平時的了解、記載，由選區(qū)選民或選舉單位進行公開投票考核，優(yōu)秀者予以表彰及物質(zhì)獎勵，并應(yīng)考慮推薦為下一屆或上一級的人大代表候選人。對不稱職票超過選區(qū)全體選民或選舉單位全體代表半數(shù)的代表，要進行必要的幫助，或建議其辭去代表職務(wù)。

　　4、強化代表活動指導(dǎo)服務(wù)。一是實行人大常委會主任走訪代表小組責(zé)任制，廣泛征求代表對本地區(qū)各方面工作的意見和建議，并參加代表小組活動予以具體指導(dǎo)；二是在完善向代表通報工作情況制度，不斷拓寬知情知政的渠道的同時，建立區(qū)人大常委會領(lǐng)導(dǎo)接待代表制度，不斷加強人大常委會同代表的聯(lián)系；三是完善邀請代表參與常委會重大活動制度，在一屆中讓每位人大代表至少列席一次常委會議，至少參加一次執(zhí)法檢查、視察或調(diào)研活動；四是在閉會期間開展形式多樣、豐富多彩的代表活動，比如組織代表旁聽法院公開審理的民事、刑事、行政訴訟案件的庭審，參與強制執(zhí)行案件的執(zhí)行，參加相關(guān)措施方案出臺前的聽證，以充分調(diào)動廣大代表的積極性；五是圍繞代表活動做好深入細致的服務(wù)，活動前要引導(dǎo)代表緊緊圍繞黨委的中心工作、法律法規(guī)的實施和廣大人民群眾普遍關(guān)心的熱點問題進行充分準(zhǔn)備，活動中要讓代表們充分發(fā)言提出意見，活動后要認(rèn)真研究代表反映的各種意見、建議和要求，督促政府及職能部門負責(zé)任地答復(fù)和解決，不斷提高代表活動的實效性，增強代表的責(zé)任感。

　　5、探索建立激勵約束機制。一方面，要加強選民對代表履行代表職責(zé)、開展代表活動情況的監(jiān)督，因為代表開展代表活動并不只是榮譽，也是義務(wù)和責(zé)任，代表必須對選民負責(zé)。常委會及其辦事機構(gòu)要增強代表活動的透明度，通過多種渠道向廣大群眾公開代表活動的情況，將代表活動置于社會監(jiān)督之中，并通過代表述職和選民評議等形式，促進代表履行職責(zé)。另一方面，要建立健全人大代表履職盡責(zé)的激勵機制，具體來說，一是按照法律規(guī)定，應(yīng)依法保障代表活動經(jīng)費；二是在條件成熟時，逐步實行代表執(zhí)行職務(wù)津貼，以調(diào)動代表履行職務(wù)的積極性，增強代表的責(zé)任感；三是適時召開代表經(jīng)驗交流會，對先進的代表小組和優(yōu)秀的人大代表進行表彰獎勵。通過建立激勵約束機制，充分調(diào)動代表依法履職的積極性，不斷增強代表的責(zé)任感和使命感，推動代表活動的開展，切實提高閉會期間代表活動的質(zhì)量和實效。

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