城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是一個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。城鎮(zhèn)化的必備條件是將農(nóng)用土地變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地，這就必然使部分農(nóng)民失去賴以生存的土地，農(nóng)民失去土地后所面臨的生存和發(fā)展問(wèn)題也隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)而凸顯。為全面了解湖南省城鎮(zhèn)化失地農(nóng)民生活現(xiàn)狀，探索建立和完善失地農(nóng)民權(quán)益保障的長(zhǎng)效機(jī)制，今年5月4日至6月30日，我們組織實(shí)施了專項(xiàng)調(diào)查。

　　一、被調(diào)查失地農(nóng)民的基本情況

　　本次調(diào)查主要采取典型調(diào)查的方式。調(diào)查對(duì)象為城鎮(zhèn)化過(guò)程中失去土地的農(nóng)村住戶。抽取了長(zhǎng)沙、益陽(yáng)、郴州、永州、懷化5個(gè)市33個(gè)區(qū)縣1460戶調(diào)查戶，就22個(gè)方面的問(wèn)題進(jìn)行了走訪和問(wèn)卷調(diào)查。

　　(一)農(nóng)民失地基本情況：調(diào)查顯示，抽取的1460戶農(nóng)村住戶共失地3056.2畝，戶均失地2.1畝。失去土地半年以內(nèi)的占比2.6%，半年至一年的占比9.2%，一年至兩年的占比8.6%，兩年至三年的占比12.4%，三年至五年以上的占比24.7%，五年至八年的占比15.9%，八年以上的占比26.6%。

　　(二)失地獲得的補(bǔ)償情況：1460戶失地農(nóng)民家庭中，78.7%的家庭獲得政府的貨幣補(bǔ)償，13.3%的家庭獲得政府提供的住房，6.5%的家庭獲得以地?fù)Q地的補(bǔ)償，1.5%的家庭沒(méi)有獲得補(bǔ)償。

　　(三)家庭收入情況：1460戶失地農(nóng)民家庭在失地前后家庭收入比較中，有501戶收入增加，占34.3%，540戶收入有所下降，占37%，419戶收入沒(méi)有太多的變化，占28.7%。

　　(四)就業(yè)情況：失地以后，從事生產(chǎn)、運(yùn)輸工作的占10%，從事商業(yè)、服務(wù)業(yè)工作的占10%;從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)工作的占17%;從事其他行業(yè)工作的占32.1%;沒(méi)有固定職業(yè)的占30.9%。已經(jīng)就業(yè)的農(nóng)民，10%通過(guò)政府、社區(qū)介紹就業(yè)，5.6%通過(guò)親戚、朋友介紹就業(yè)，68.4%通過(guò)自己尋找就業(yè)，16%通過(guò)其他方式就業(yè)。

　　(五)社會(huì)保障情況：三項(xiàng)主要保險(xiǎn)(養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè))中，僅有醫(yī)療保險(xiǎn)加入率較高。受訪農(nóng)戶中，擁有醫(yī)療保險(xiǎn)的占69.9%，擁有養(yǎng)老保險(xiǎn)的占16.7%，擁有失業(yè)保險(xiǎn)的占2.6%，沒(méi)有任何保險(xiǎn)的占10.8%。

　　二、城鎮(zhèn)化過(guò)程中失地農(nóng)民存在的突出問(wèn)題

　　(一)收入水平下降，消費(fèi)支出增加。從調(diào)查的情況看，1460戶失地農(nóng)戶中有501戶收入增加，戶均年收入增加7125元;540戶收入減少，戶均年收入減少10409元;其余的419戶收入水平?jīng)]有變化。總體來(lái)看，失地農(nóng)民收入水平較失地前有所下降。究其原因是由于大部分農(nóng)民在失去土地前主要是種植和養(yǎng)殖收入，雖然總體不高，但是相對(duì)比較穩(wěn)定。他們中的很多人除了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，沒(méi)有其他技能，所以一旦失去土地或土地減少，就會(huì)直接導(dǎo)致收入驟減，生活陷入困難。如益陽(yáng)市高新區(qū)征地前有些農(nóng)民大搞經(jīng)濟(jì)作物種植(如油茶樹(shù)、甘蔗等)和大棚蔬菜及園林花卉種植，經(jīng)濟(jì)效益較為可觀，年收入高者有7萬(wàn)元左右。而失去土地后，就沒(méi)有這樣的土地種植收入來(lái)源了。此外，土地被征用后，部分農(nóng)戶遷到城鎮(zhèn)住進(jìn)樓房，電費(fèi)、水費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、飲食費(fèi)等剛性支出也隨即增加，同時(shí)，隨著生活環(huán)境的改變，子女教育培養(yǎng)、家庭日常生活設(shè)備的添置等標(biāo)準(zhǔn)都有明顯的提高，這方面的費(fèi)用也直線上升。生活消費(fèi)成本提高，導(dǎo)致實(shí)際生活水平下降。調(diào)查中只有4成的失地農(nóng)民表示對(duì)現(xiàn)在的生活很滿意或比較滿意。

　　(二)再就業(yè)能力差，賦閑在家的多。失地農(nóng)民普遍文化水平較低，綜合素質(zhì)不高，就業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，在招工、用工市場(chǎng)化的情況下，很難以找到合適的工作崗位。調(diào)查顯示，30.9%的失地農(nóng)民完全無(wú)業(yè)，賦閑在家;再就業(yè)以個(gè)體經(jīng)營(yíng)和運(yùn)輸業(yè)為主，分別占17.0%和10.0%。僅34.9%的就業(yè)人員對(duì)目前所從事的工作表示很滿意或比較滿意。面對(duì)“您認(rèn)為失地會(huì)帶來(lái)以下那些后果?”問(wèn)題，有888位選擇了就業(yè)困難，占被訪人員的比重達(dá)到了60.8%。很多企業(yè)招收員工都有年齡、文化、技能等條件的限制，這就使得一部分失地農(nóng)民失去了在企業(yè)就業(yè)的機(jī)會(huì)，只能在工地打些小工賺點(diǎn)生活費(fèi)，而他們上有老下有小，生活壓力最大，容易產(chǎn)生不滿情緒。符合年齡、文化等條件的失地農(nóng)民，因?yàn)樯砩线�保留農(nóng)民特有的散漫性，難以適應(yīng)企業(yè)的嚴(yán)格管理，往往在企業(yè)干不長(zhǎng)時(shí)間就會(huì)辭職，給企業(yè)生產(chǎn)管理增加了難度，調(diào)查中就有人反映“與其每天按時(shí)上下班，拿那幾百塊錢(qián)，還不如呆在家里收收房租過(guò)日子，又輕閑又自由”。

　　(三)征地補(bǔ)償形式單一，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。調(diào)查顯示，目前我省征地補(bǔ)償方式主要是貨幣補(bǔ)償，占所有補(bǔ)償方式的76.7%，平均每戶補(bǔ)償76271.4元，這個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移后的土地增值部分。被調(diào)查農(nóng)民普遍反映補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于目前的市場(chǎng)價(jià)位，低于一個(gè)城鎮(zhèn)居民正常的城市生活開(kāi)支和保障。在目前的物價(jià)水平下，戶均76271.4元的補(bǔ)償費(fèi)僅可以維持農(nóng)民家庭一般日常生活開(kāi)支3-4年，不能對(duì)失地農(nóng)民形成長(zhǎng)久的保障機(jī)制，沒(méi)有固定工作的失地農(nóng)民普遍出現(xiàn)了坐吃山空的困境。

　　(四)民主權(quán)益缺失。失地農(nóng)民的民主權(quán)益缺失突出表現(xiàn)在土地征用過(guò)程中公眾參與程度不高，缺乏透明度。在征地程序上，農(nóng)民作為土地的直接使用者，完全處于被動(dòng)地位，從土地征用的認(rèn)定，到補(bǔ)償費(fèi)的確定、分配和勞動(dòng)力的安置等，都是政府和有關(guān)部門(mén)說(shuō)了算，農(nóng)民根本沒(méi)有機(jī)會(huì)參與征地的談判協(xié)商。調(diào)查顯示，42.8%的被調(diào)查農(nóng)戶認(rèn)為政府的征地制度不完善或者很不完善。一部分農(nóng)民失去土地后，由于經(jīng)濟(jì)上受到損失，生活上沒(méi)有著落，他們就會(huì)表現(xiàn)出對(duì)生活前景的彷徨、焦慮，甚至失去信心。如果征地過(guò)程中或失地后生活出現(xiàn)問(wèn)題，如補(bǔ)償款不到位，或安置方式不能滿足要求，或出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象等，這些都可能導(dǎo)致失地農(nóng)民的不滿，引發(fā)上訪現(xiàn)象。調(diào)查中有24.8%的農(nóng)戶與當(dāng)?shù)亻_(kāi)發(fā)商或者地方政府發(fā)生過(guò)利益上的沖突。當(dāng)問(wèn)及“什么方法可以解決失地農(nóng)民問(wèn)題”時(shí)，有68.1%的受訪者認(rèn)為是要“建立失地農(nóng)民權(quán)益保障的長(zhǎng)效機(jī)制”。

　　(五)社會(huì)保障制度不健全，覆蓋面小。對(duì)農(nóng)民而言，土地不僅肩負(fù)著他們的職業(yè)保障，而且承載著他們養(yǎng)老、醫(yī)療等基本的生活保障。然而在城市化進(jìn)程中，由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低以及面向失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系的不健全，導(dǎo)致失地農(nóng)民無(wú)法享受到與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障權(quán)利。在普遍實(shí)行貨幣補(bǔ)償后，失地農(nóng)民需自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等生存問(wèn)題。從調(diào)查的情況看，72.1%的農(nóng)民反映失地后政府并沒(méi)有進(jìn)行過(guò)相關(guān)職業(yè)技能方面的培訓(xùn)，且再就業(yè)的失地農(nóng)民中，只有10.1%是通過(guò)政府(社區(qū))安排介紹獲得工作的。對(duì)“您有哪些社會(huì)保障”問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查時(shí)，只有2.5%的失地農(nóng)民參加了失業(yè)保險(xiǎn)，16.9%的失地農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，就連已經(jīng)開(kāi)展了好幾年的醫(yī)療保險(xiǎn)也還有30.1%的人沒(méi)有參加。從總體上看，失地農(nóng)民社會(huì)保障覆蓋面窄，保障水平低。

　　三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中解決失地農(nóng)民問(wèn)題的對(duì)策

　　(一)規(guī)范征地操作流程。征用土地不能隨意性，實(shí)施征地的整個(gè)過(guò)程要公開(kāi)化。地方政府征地，應(yīng)該先向社會(huì)公告土地征用用途，聽(tīng)取各方意見(jiàn)和建議，尤其是被征用土地農(nóng)民的意見(jiàn)。建立和實(shí)施土地征用聽(tīng)證會(huì)制度，充分聽(tīng)取村集體和農(nóng)民的意見(jiàn)，尊重農(nóng)民的知情權(quán)和選擇權(quán)，賦予農(nóng)民參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)。征地時(shí)要與被征地農(nóng)民充分協(xié)商，保證被征地農(nóng)民的知情權(quán)和申述權(quán)。讓農(nóng)民直接參與土地交易過(guò)程，以保證農(nóng)民的土地使用權(quán)和處置權(quán)得到充分尊重。將擬訂征地方案、審查報(bào)批、方案公告、征地補(bǔ)償方案登記、制定征地補(bǔ)償、安置方案、公告征地補(bǔ)償方案并組織實(shí)施、清理土地等征地過(guò)程納入規(guī)范化、法制化軌道，建立征地的協(xié)商機(jī)制和司法仲裁機(jī)制。

　　(二)改革征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一是逐步提高土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。土地征用補(bǔ)償要充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)的實(shí)際。政府可以通過(guò)壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，適當(dāng)降低稅、費(fèi)，調(diào)整土地出讓收益分配比例，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是在統(tǒng)一征地中逐步推行土地“片區(qū)綜合價(jià)”。堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段、地類等將城市土地劃分成若干個(gè)片區(qū)，每一片區(qū)確定一個(gè)相對(duì)合理的基準(zhǔn)地價(jià)，在統(tǒng)一征地時(shí)，實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是為集體經(jīng)濟(jì)組織保留部分財(cái)產(chǎn)。鑒于集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)著許多公共性社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能，因此，在征地過(guò)程中應(yīng)劃出或置換部分土地、資產(chǎn)，由集體經(jīng)濟(jì)組織嚴(yán)格按照城市規(guī)劃要求，興辦二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，解決失地農(nóng)民的就業(yè)和生活問(wèn)題，并為以后農(nóng)村社區(qū)向城鎮(zhèn)社區(qū)過(guò)渡創(chuàng)造條件。

　　(三)建立再就業(yè)創(chuàng)新機(jī)制。制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。一是要引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的自覺(jué)性和能力，積極主動(dòng)地參與市場(chǎng)化就業(yè)。鼓勵(lì)、扶持失地農(nóng)民自謀職業(yè)，自謀職業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)享受城鎮(zhèn)下崗人員自謀職業(yè)的有關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。對(duì)開(kāi)展自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，農(nóng)村信用社應(yīng)繼續(xù)發(fā)放小額貸款給予支持。二是鼓勵(lì)征用地單位和其他工商企業(yè)盡量消化失地農(nóng)民。吸收失地農(nóng)民的企業(yè)，應(yīng)享受安排城鎮(zhèn)下崗人員的有關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。三是建立以市、縣兩級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)為中心，以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)力管理服務(wù)站為網(wǎng)點(diǎn)的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。打破城鄉(xiāng)界限，取消對(duì)土地被征用勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)就業(yè)的種種不合理限制。

　　(四)健全教育培訓(xùn)體系。對(duì)進(jìn)城失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)主要包含四大塊：一是子女的九年制義務(wù)教育。失地農(nóng)民進(jìn)城后，其子女入學(xué)應(yīng)與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁，享受國(guó)家九年制義務(wù)教育所賦予的所有權(quán)利。二是對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。目前，失地農(nóng)民的再就業(yè)面臨兩方面的困難：就業(yè)渠道不暢和就業(yè)技能缺乏。因而加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點(diǎn)的就業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗再就業(yè)能力已成為當(dāng)務(wù)之急。政府應(yīng)加大資金投入，以黨校、職工校、鄉(xiāng)職業(yè)教育中心和農(nóng)技推廣中心、鄉(xiāng)村成人學(xué)校等為載體，建立培訓(xùn)基地，充分利用公共財(cái)政資源，開(kāi)展免費(fèi)培訓(xùn)。三是對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的農(nóng)村富余人員和失地農(nóng)民進(jìn)行現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)和轉(zhuǎn)崗再就業(yè)技能培訓(xùn)。四是把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作，納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系。

　　(五)完善社會(huì)保障制度。一方面制定和完善失地農(nóng)民社會(huì)保障法律法規(guī)。確定失地農(nóng)民社會(huì)保障對(duì)象和保障水平，解決享受社會(huì)保障的方式、程序以及社會(huì)保障的管理責(zé)任、救濟(jì)方式和監(jiān)督等問(wèn)題，使社會(huì)保障有法可循、有法可依，保證失地農(nóng)民依法享受社會(huì)保障權(quán)。另一方面，制定失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的籌集和管理辦法。要廣拓渠道，多形式籌集失地農(nóng)民社會(huì)保障資金，采取政府積極引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合的原則，在一定范圍內(nèi)推行強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)和養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，建立個(gè)人賬戶，不論集體補(bǔ)助多少或有無(wú)補(bǔ)助連同個(gè)人繳費(fèi)全部記在個(gè)人名下，屬個(gè)人所有，讓農(nóng)民既有安全感又有自主感，從而充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參加社會(huì)保障的積極性。