一、禁煙法律條款為什么得不到執(zhí)行

　　隨著人們對煙草煙霧危害意識的不斷提高，我國公共場所禁煙立法也在不斷走向深入。雖然我國全國性的法律和行政法規(guī)對公共場所禁止吸煙的規(guī)定比較有限，但我國大部分大中城市都已經(jīng)制定了公共場所禁止吸煙的地方法規(guī)或者規(guī)章。2006年1月9日，世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》在我國正式生效后，我國關于公共場所禁止吸煙的地方立法開始越來越向公約的要求靠攏。2008年，北京市政府制定了《北京市公共場所禁止吸煙范圍若干規(guī)定》，進一步完善了1995年由北京市人大常委會通過的《北京市公共場所禁止吸煙的規(guī)定》，2009年后，上海、杭州、廣州等地方相繼修訂了原有的公共場所禁煙立法，這些修訂都不僅大大擴大了禁止吸煙的公共場所的范圍，而且也在很大程度上完善了執(zhí)法機制。此外，南昌、昆明、蘭州、哈爾濱、深圳、天津等城市也已經(jīng)開始修訂原有的地方公共場所禁煙規(guī)定�？梢哉f，繼上個世紀90年代之后，現(xiàn)在我國正掀起新一輪的地方公共場所禁煙立法高潮。

　　然而，不可否認的一個事實是，我國法律的禁煙條款和地方禁煙法規(guī)的實施狀況卻一直存在很大的問題。沒有執(zhí)法或者執(zhí)法不力的現(xiàn)象非常突出，公眾對于公共場所禁煙規(guī)定的執(zhí)法嚴重缺乏信心。有太多的地方在制定地方無煙立法之后就將法律束之高閣，從而使這些無煙立法成為一紙空文。根據(jù)媒體報道，《南寧市公共場所禁止吸煙暫定規(guī)定》(1995)，《合肥市公共場所禁止吸煙規(guī)定》(1996)、《哈爾濱市公共場所禁止吸煙規(guī)定》(1996)、《深圳經(jīng)濟特區(qū)控制吸煙條例》(1998)《廣東省愛國衛(wèi)生工作條例》(2003)以及《武漢市公共場所禁止吸煙規(guī)定》(2005)這些地區(qū)或城市的地方無煙法規(guī)居然從制定之后都沒有開過一張罰單。[1]這種匪夷所思的法律現(xiàn)象一直存在至今。

　　法律得不到貫徹執(zhí)行的原因可能有很多。一個可能的原因是法律的規(guī)定不完善，從而使得法律的強制力得不到有效體現(xiàn)。例如，全國各地的公共場所禁止吸煙法規(guī)大都規(guī)定，對于個人只有在“不聽勸阻”之后才能給予罰款，而對于公共場所的第一次違法，只能給予“警告，責令限期整改”，只有在“限期不改”的行為，執(zhí)法機關才能給予實質(zhì)性的罰款處罰，這種法律規(guī)定當然非常不利于體現(xiàn)法律的威懾力;又如，法律對吸煙區(qū)的設置不嚴格，從而導致執(zhí)法機關無法嚴格執(zhí)行;法律對執(zhí)法機關的規(guī)定不夠明確，從而使得不同國家機關之間執(zhí)法缺乏有力的分工和協(xié)作。除了禁煙法規(guī)本身的問題外，還有一些其他原因可能會導致禁煙法規(guī)實施的失敗，例如，執(zhí)法機關懈怠履行職責，未能嚴格執(zhí)法;執(zhí)法機關執(zhí)法所需的人力和物力嚴重不足，導致執(zhí)法機關沒有能力進行執(zhí)法;執(zhí)法機關缺乏有效的執(zhí)法方法，從而無法向社會有效傳遞法律的威懾力;公民對二手煙危害的意識以及維護自己不受二手煙危害的權利意識淡漠，不積極行使自己享有的向吸煙者和公共場所管理人提出抗議的權利以及向有關機關進行舉報的權利;公民缺乏方便有效的行使權利的基礎設施(如缺乏舉報電話)，從而降低了公民行使監(jiān)督權利的積極性，等等。

　　那么導致目前國內(nèi)公共場所禁煙法規(guī)實施狀況不佳的原因究竟有哪些呢?如何才能全面推動禁煙法規(guī)的實施?這是對所有希望公共場所真正實現(xiàn)全面禁煙的人都非常關注的問題。這個問題無論對于將來的禁煙立法和執(zhí)法都至關重要。目前公眾所具有的一個普遍困境是，一方面，為了切實保障公眾不受二手煙霧的危害，人們希望將來的禁煙立法能夠進一步擴大全面禁煙的公共場所的范圍，進一步加大對違法者處罰的力度;另一方面，由于目前各種法律禁煙條款和地方禁煙法規(guī)普遍有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究，人們又不禁懷疑，在現(xiàn)有的禁煙規(guī)定都得不到執(zhí)行的情況下，制定更加全面嚴格的禁煙法律法規(guī)又有何意義?可以說，禁煙立法的執(zhí)法問題已經(jīng)成為阻礙中國控煙事業(yè)發(fā)展的最大難題之一。

　　正是基于對公共場所禁煙法律法規(guī)實施問題的困惑，東方公益法律援助律師事務所的一些志愿者在2010年8月到12月期間對北京市部分網(wǎng)吧的禁煙狀況以及執(zhí)法狀況進行了調(diào)查，試圖通過對于禁煙規(guī)定在網(wǎng)吧實施狀況的個案調(diào)查了解北京市公共場所和執(zhí)法機關對禁煙規(guī)定的實施狀況，希望以此促進人們對全國范圍內(nèi)禁煙規(guī)定執(zhí)行難問題的進一步認識。

　　二、調(diào)查目的與方式

　　(一)調(diào)查目的

　　本次調(diào)查主要旨在達到如下幾個具體目的：

　　1、通過對北京部分城區(qū)校園禁煙狀況了解北京市公共場所禁煙規(guī)定的落實情況。北京市的公共場所禁煙立法在全國處于領先地位，其禁煙規(guī)定的落實情況可以從一個側面反映出我國禁煙法律法規(guī)的總體落實情況。

　　2、測試執(zhí)法機關的反應，包括執(zhí)法機關對公民的舉報是否會作出反應以及會作出怎樣的反應。通過這種測試，可以了解執(zhí)法機關對于公共場所禁煙規(guī)定的執(zhí)法態(tài)度、執(zhí)法機制以及執(zhí)法力度以及存在的問題。

　　3、探索禁煙公共場所執(zhí)法的方法。通過這次調(diào)查，希望對我國禁煙場所執(zhí)法的方式進行探索，對我國禁煙場所的執(zhí)法方式提出自己的建設性意見，以期將公共場所的禁煙規(guī)定真正落到實處。

　　(二)將學校確定為調(diào)查對象的原因

　　北京市禁止吸煙的公共場所眾多，為什么選擇學校作為調(diào)查對象呢?這主要有幾個方面的原因。

　　1. 學校是普通的禁煙公共場所。

　　網(wǎng)吧人員眾多，場所經(jīng)常不利于空氣擴散(很多網(wǎng)吧在地下室經(jīng)營)，卷煙煙霧的危害無論對于網(wǎng)吧工作人員還是上網(wǎng)人員都比較大;在禁煙的公共場所中，網(wǎng)吧也經(jīng)常是吸煙人數(shù)比較多、執(zhí)法難度比較大的場所。

　　2. 在學校禁煙方面存在比較強有力的法律規(guī)范。

　　在北京，有三類法律法規(guī)規(guī)定了網(wǎng)吧的禁煙。首先，根據(jù)《北京市公共場所禁止吸煙的規(guī)定》和《北京市公共場所禁止吸煙范圍若干規(guī)定》的規(guī)定，網(wǎng)吧的服務區(qū)域除吸煙室或吸煙區(qū)外禁止吸煙(這一點與《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所管理條例》相沖突)，北京市的市和區(qū)、縣愛國衛(wèi)生運動委員會辦公室對不履行禁煙職責禁煙公共場所所在單位，可以“予以警告、限期改正;對逾期不改正的，處以1000元以上5000元以下罰款”。其次，2002年《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所管理條例》第24條規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所經(jīng)營單位要“禁止明火照明和吸煙并懸掛禁止吸煙標志”;第32條規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所經(jīng)營單位“利用明火照明或者發(fā)現(xiàn)吸煙不予制止，或者未懸掛禁止吸煙標志的”，“由公安機關給予警告，可以并處15000以下的罰款;情節(jié)嚴重的，責令停業(yè)整頓，直至由文化行政部門吊銷《網(wǎng)絡文化經(jīng)營許可證》”。這個規(guī)定的法律層次比較高，由行政法規(guī)直接規(guī)定;規(guī)定的處罰也比較直接，違反禁煙規(guī)定的，公安機關可以直接給予警告和罰款，不需要像很多地方性禁煙規(guī)定要求的那樣必須在“逾期不改正”后才能給予罰款。這樣，網(wǎng)吧禁煙的執(zhí)法比其他一般公共場所的禁煙有更強有力的法律保障。值得注意的是，無論是北京市的禁煙法規(guī)還是《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所管理條例》中的禁煙規(guī)范，都只能對網(wǎng)吧違反場所禁煙管理義務的行為進行處罰，而對吸煙的個人卻缺乏明確的處罰依據(jù)。

　　除此之外，《消防法》也可能可以適用于網(wǎng)吧�！断�防法》第63條規(guī)定，“違反規(guī)定使用明火作業(yè)或者在具有火災、爆炸危險的場所吸煙、使用明火的”，可“處警告或者五百元以下罰款;情節(jié)嚴重的，處五日以下拘留”。與《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所管理條例》不同，公安部門根據(jù)《消防法》可以對吸煙的個人進行處罰�！断�防法》并沒有明確將網(wǎng)吧明確規(guī)定為“具有火災、爆炸危險的場所”，但從有些地區(qū)消防部門的實踐看，對網(wǎng)吧吸煙行為根據(jù)《消防法》予以處罰也不乏其例。[2]從這個意義上說，網(wǎng)吧的禁煙比一般公共場所禁煙具有更為得天獨厚的法律條件。不過，由于《消防法》對網(wǎng)吧并沒有明確規(guī)定，并且我們對北京市公安消防部門是否將網(wǎng)吧禁煙納入其執(zhí)法范圍不得而知，因此本次調(diào)查并沒有將公安消防部門的執(zhí)法作為調(diào)查的重點對象。

　　3. 網(wǎng)吧涉及到兩個以上的執(zhí)法機構。

　　對于網(wǎng)吧的禁煙執(zhí)法，存在多個可能的執(zhí)法主體。根據(jù)《北京市公共場所禁止吸煙的規(guī)定》和《北京市公共場所禁止吸煙范圍若干規(guī)定》，網(wǎng)吧等公共場所的禁煙執(zhí)法由市和區(qū)、縣愛國衛(wèi)生運動委員會辦公室負責，但同時又規(guī)定，“市或者區(qū)、縣愛國衛(wèi)生運動委員會辦公室可以委托市或者區(qū)、縣衛(wèi)生局實施前款規(guī)定的行政處罰”，根據(jù)這個規(guī)定，北京市對網(wǎng)吧禁煙的職責主要是市或者區(qū)縣的愛國衛(wèi)生運動委員會，但也可以是市或者區(qū)、縣愛衛(wèi)會授權的市或者區(qū)、縣衛(wèi)生局。根據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所管理條例》，網(wǎng)吧的執(zhí)法主體也有兩個，公安機關是禁煙規(guī)定最主要的執(zhí)法主體，但在情節(jié)嚴重的情況下，文化行政部門也有權處罰。此外，根據(jù)《消防法》第63條，公安機關的消防部門也可能可以對網(wǎng)吧以及網(wǎng)吧中吸煙的個人進行處罰。

　　在如此多的機構都對網(wǎng)吧禁煙行為具有執(zhí)法權限的情況下，如果都嚴格執(zhí)法，就可以使網(wǎng)吧的禁煙行為得到很多的監(jiān)督;但如果缺少協(xié)調(diào)，也容易使其變成執(zhí)法的盲區(qū)。這種協(xié)調(diào)問題在公安機關內(nèi)部的網(wǎng)絡安全管理部門與消防管理部門之間與北京市愛衛(wèi)會、區(qū)縣愛衛(wèi)會以及市、區(qū)縣衛(wèi)生局之間顯得特別突出。

　　(三)調(diào)查方式

　　為了盡可能全面地反映北京地區(qū)禁煙條款的落實情況，我們分別在朝陽區(qū)、東城區(qū)、西城區(qū)、豐臺區(qū)、海淀區(qū)以及通州區(qū)六個行政區(qū)隨機選取了一些網(wǎng)吧作為我們此次調(diào)查的對象。

　　首先，調(diào)查人員于2010年8到9月對隨機選取的網(wǎng)吧進行了第一次實地調(diào)查。一般每兩人一組，每組負責一到兩個行政區(qū)，每個區(qū)隨機選擇3個網(wǎng)吧作為調(diào)查對象。調(diào)查人員到每個網(wǎng)吧上網(wǎng)大約半個小時左右，并在里面觀察是否存在吸煙現(xiàn)象、網(wǎng)吧是否提供吸煙設施以及網(wǎng)吧對于吸煙者是否存在勸阻行為。對于存在吸煙現(xiàn)象或者提供吸煙設施等便利條件的，通過秘密照相或者錄像的方式記錄。

　　其次，對于發(fā)現(xiàn)吸煙狀況比較嚴重的網(wǎng)吧，調(diào)查人員將分別向公安部門(各區(qū)公安局分局或網(wǎng)安大隊)或者愛衛(wèi)會(北京市愛衛(wèi)會或者各區(qū)的愛衛(wèi)會)進行書面舉報，以此來測試執(zhí)法機關的反應。

　　第三，調(diào)查人員于2010年11到12月對大多數(shù)第一次調(diào)查過的網(wǎng)吧(包括受到執(zhí)法機關處理過的網(wǎng)吧)進行了回訪。第二次回訪的目的是要確認第一次調(diào)查時的觀察結果是否真實，同時也要觀察那些經(jīng)過執(zhí)法機關處理的網(wǎng)吧禁煙狀況是否有改善。

　　第四，對于第二次回訪中發(fā)現(xiàn)存在嚴重吸煙現(xiàn)象的網(wǎng)吧(包括經(jīng)過執(zhí)法機關處理的網(wǎng)吧)再次向兩類執(zhí)法機關提出書面舉報。第二次舉報不僅要測試執(zhí)法機關是否會對舉報作出反應，而且還要測試執(zhí)法機關是否有決心和意志對于限期未改正的網(wǎng)吧采取更為嚴厲的處罰措施(主要是罰款)。

　　(四)調(diào)查存在的局限

　　由于受到時間、人力以及組織能力等方面的限制，這次調(diào)查可能存在某些不足和局限。首先，受調(diào)查的網(wǎng)吧雖然為隨機選取，但并沒有嚴格抽樣，數(shù)量也非常有限，在大多數(shù)網(wǎng)吧的駐留時間也比較短(一般為白天半小時左右)，調(diào)查的時間也不一致(網(wǎng)吧吸煙狀況可能因時間段不同而異，例如，晚上可能吸煙現(xiàn)象更嚴重)，因此調(diào)查得出的網(wǎng)吧禁煙狀況只能在一定程度上反映北京網(wǎng)吧禁煙的整體狀況;第二，由于疏忽，個別城區(qū)(通州區(qū))調(diào)查時沒有準確記錄個別網(wǎng)吧的名稱，并且第二次回訪時只是回訪了部分網(wǎng)吧，這就導致調(diào)查不夠徹底;第三，對個別城區(qū)(海淀區(qū))的網(wǎng)吧進行第一次調(diào)查時，由于考慮到有的網(wǎng)吧只存在個別吸煙現(xiàn)象，因此沒有舉報;第二次回訪時時間又過晚，這導致未能及時獲得執(zhí)法機關的反饋。

　　三、調(diào)查結果

　　昨天，市疾控中心和北京市控煙協(xié)會聯(lián)合發(fā)布了北京市中小學校無煙環(huán)境調(diào)查結果以及《北京市無煙學校參考標準(試行)》。調(diào)查覆蓋1736所各級各類中小學校，最終收集了有效問卷1654份。

　　校園周邊售煙點超千處 八成不拒學生煙民

　　《北京市控制吸煙條例》中明確規(guī)定，“禁止煙草制品銷售者在幼兒園、中小學校、少年宮及其周邊100米內(nèi)銷售煙草制品”。但現(xiàn)實情況不容樂觀。

　　調(diào)查顯示，588所中小學校的校園周邊100米范圍內(nèi)存在煙草售賣點，占全部被調(diào)查學校的35.6%，售煙點共計1168處。市疾控中心認為，校園周邊煙草銷售點的存在，使得青少年容易獲得煙草制品，是造成青少年吸煙的重要影響因素之一。

　　調(diào)查人員共對中小學校周邊100米范圍內(nèi)的874處售煙點進行了觀察，其中，七成售煙點為雜貨店或者便利店。同時，七成以上未在醒目位置設置“不向未成年人售賣煙草”的標識。

　　不僅如此，135處售煙點有未成年人前來購買煙草，其中108處售煙點在觀察期間有未成年人成功購買到煙草的現(xiàn)象。對此，市疾控中心認為，中小學校周邊煙草銷售點不在少數(shù)，校園周邊控煙環(huán)境有待改善。

　　職高學生吸煙最嚴重 女生吸煙不容忽視

　　學生吸煙情況的調(diào)查呈現(xiàn)三個特點：郊區(qū)縣中學生的吸煙現(xiàn)象較城六區(qū)普遍，職高學生的吸煙現(xiàn)象較普通中小學生嚴重，女生吸煙現(xiàn)象不容忽視。

　　8.3%的學校校醫(yī)(保健教師)最近一年曾經(jīng)見過本校學生吸煙;2.9%的學校校醫(yī)(保健教師)最近一年曾見過本校女學生吸煙。 在調(diào)查學校教職員工吸煙現(xiàn)象時，16.3%的學校存在教職員工在校園內(nèi)吸煙行為，同時，城區(qū)學校的情況也明顯好于郊區(qū)校。

　　中小學校教職員工吸煙率總體低于全市成人吸煙率，但部分學校仍然存在吸煙者在學校吸煙的現(xiàn)象，郊區(qū)縣學校的在校吸煙現(xiàn)象較城六區(qū)普遍。學校教職員工這一職業(yè)群體的吸煙行為，非常容易對青少年造成不利影響。因此專家建議，學校應進一步深化對教職員工的控煙教育和管理。

　　追訪 校園周邊百米內(nèi)售煙點 西城逐一排查

　　上午，記者從西城區(qū)政府獲悉，西城區(qū)將于近期全面開展凈化校園環(huán)境及校園周邊煙草銷售點集中整治，校園周邊百米之內(nèi)的煙草銷售商戶逐一檢查。全區(qū)十五個街道的校園周邊煙草銷售點建臺賬。

　　針對校園周邊銷售煙草的控煙管理，西城區(qū)根據(jù)前期的摸底排查，處于校園周邊百米之內(nèi)的煙草銷售商戶逐一檢查，對無煙草專賣零售許可證的煙草銷售商戶發(fā)放責令整改通知書并要求店主簽訂不再進行煙草零售承諾書，并立即停止無證銷售行為。對具有煙草銷售許可證的商戶采取告知動員，由街道、社區(qū)配合做好商戶思想工作，同時制定工作計劃，采取先通知勸說，后執(zhí)法取締的措施。