荊州古城保護(hù)條例說明

　　荊州市人大常委會發(fā)布公告，公布《荊州古城保護(hù)條例》具體內(nèi)容。該條例已經(jīng)省人大常委會批準(zhǔn)，將于5月1日正式實施。下面是CN人才網(wǎng)小編給大家分享的荊州古城保護(hù)條例說明，一起來看看吧。

　　我受市政府委托，現(xiàn)就《荊州古城保護(hù)條例(草案)》(以下簡稱草案)的有關(guān)問題，向市人大常委會作如下說明：

　　一、草案制定的必要性

　　1982年2月8日，國務(wù)院公布了我國第一批具有重大歷史價值的24座歷史文化名城，其中華中地區(qū)的江陵屬于其中之一。古城豐富的歷史文化資源，是先人們留給我們的寶貴遺產(chǎn)，保護(hù)好這些遺產(chǎn)是我們的神圣職責(zé)。近來年，市政府制定了一系列政策，對古城歷史文化資源進(jìn)行保護(hù)和古城內(nèi)環(huán)境進(jìn)行集中整治，但整體效果不夠理想。因此，通過制定古城保護(hù)條例，從立法層面將保護(hù)古城的經(jīng)驗和成果進(jìn)行固化，推進(jìn)古城保護(hù)對象清晰化、保護(hù)措施規(guī)范化，對傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、推動旅游產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)古城保護(hù)與利用協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要的意義。

　　二、起草的主要經(jīng)過

　　在市人大常委會的高度重視下，《荊州古城保護(hù)條例》被列入市人大2016年立法計劃項目。為做好立法前期工作，打好地方立法第一仗，市人大常委會法工委做了大量的前期調(diào)研、考察和相關(guān)準(zhǔn)備工作。5月底，市人大常委會法工委組織起草、修改形成了《荊州古城保護(hù)條例(草案)》第七稿，并移交市政府。根據(jù)市政府領(lǐng)導(dǎo)安排，由市政府法制辦負(fù)責(zé)將草案進(jìn)行修改后提交市政府常務(wù)會議審議。

　　按照科學(xué)立法、民主立法的要求，市政府法制辦書面征求了市文旅局、規(guī)劃局、住建委、荊州區(qū)政府等21家相關(guān)單位及企業(yè)的意見。因分歧較大，市政府法制辦在認(rèn)真學(xué)習(xí)上位法和充分借鑒其他省、市古城保護(hù)立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對人大起草的草案進(jìn)行了較大幅度的修改。8月4日，針對古城保護(hù)存在的熱點和難點問題，分別組織召開了部門征求意見座談會、專家咨詢論證會，對合理意見予以采納，形成《條例(征求意見稿)》，并通過市政府門戶網(wǎng)民意征集欄目、荊州日報刊登，公開征求社會各界的意見、建議。在充分聽取各方意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)反復(fù)研究，八易其稿，最終形成了《荊州古城保護(hù)條例(草案)》。

　　8月16日，市政府常務(wù)會議審議通過了《荊州古城保護(hù)條例(草案)》。市政府法制辦按照常務(wù)會議審議意見進(jìn)一步修改完善，形成了本次市人大常委會審議的草案。

　　三、草案的主要內(nèi)容

　　草案共八章四十八條，包括總則、保護(hù)機(jī)構(gòu)、保護(hù)對象、保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)措施、開發(fā)利用、法律責(zé)任、附則等內(nèi)容。

　　(一)關(guān)于草案的體例問題。草案主要圍繞法律關(guān)系的主體、客體、內(nèi)容三個方面，采用條文式表述的體例。草案通過明確古城保護(hù)的原則和管理機(jī)構(gòu)、劃定保護(hù)的具體范圍、對部門職責(zé)進(jìn)行分工、羅列具體保護(hù)對象、規(guī)范保護(hù)規(guī)劃編制和報批程序、規(guī)定不同保護(hù)對象的具體保護(hù)措施、設(shè)定各種違反條例行為的法律責(zé)任等，搭建古城保護(hù)的整體框架。

　　(二)關(guān)于草案的適用范圍。因市人大常委會確定的立法項目名稱為《荊州古城保護(hù)條例》，因此，草案關(guān)于荊州古城范圍的界定，以市城市總體規(guī)劃劃定的范圍為準(zhǔn)，具體范圍為“東至東環(huán)路以東200米，南至鳳凰路、趙家臺、學(xué)苑路，西至西環(huán)路，北至北環(huán)路的區(qū)域”(第二條)。征求意見過程中，部分單位認(rèn)為納入城市總體規(guī)劃保護(hù)范疇的歷史文化街區(qū)、歷史建筑，從保護(hù)數(shù)量及保護(hù)價值方面相比，沙市區(qū)比荊州區(qū)更勝一籌，建議將古城范圍確定為荊州市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃確定的范圍，即沙市區(qū)范圍內(nèi)的歷史文化街區(qū)、歷史建筑也應(yīng)納入立法范疇進(jìn)行保護(hù)�？紤]到沙市區(qū)范圍內(nèi)的中山路▬崇文街、勝利街等歷史文化街區(qū)確實需要保護(hù)，而歷史文化名城保護(hù)范圍內(nèi)的紀(jì)南城遺址等區(qū)域目前上升至立法層面進(jìn)行保護(hù)的條件尚不成熟，因此，草案附則中明確“沙市區(qū)范圍內(nèi)的.中山路▬崇文街、勝利街等兩片歷史文化街區(qū)的保護(hù)和管理，參照本條例執(zhí)行”(第四十六條)。

　　(三)關(guān)于古城保護(hù)的責(zé)任主體。為避免在古城保護(hù)中出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、管理不嚴(yán)等情況，草案從決策機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、執(zhí)行部門等三個不同方面，搭建了立體的古城保護(hù)責(zé)任主體分工，明確了市歷史文化名城保護(hù)建設(shè)委員會、古城保護(hù)專家委員會以及市政府各部門職責(zé)。其中，市歷史文化名城保護(hù)建設(shè)委員會作為已經(jīng)設(shè)立的決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督古城的保護(hù)、建設(shè)、管理和利用工作(第八條);其下設(shè)的名城保護(hù)辦公室負(fù)責(zé)古城保護(hù)的日常事務(wù)等(第九條);市人民政府設(shè)立的古城保護(hù)專家委員會，負(fù)責(zé)對古城保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)名錄、建設(shè)管理等重大事項進(jìn)行論證和評審(第十條)。

　　(四)關(guān)于古城保護(hù)的具體對象。以古城墻為界標(biāo)，按照由內(nèi)及外、由大到小、由實物到非實物的順序，以及實際保護(hù)需要，草案將古城保護(hù)對象確定為古城整體風(fēng)貌和傳統(tǒng)格局、古城墻、其他各級文物保護(hù)單位、不可移動文物、歷史文化街區(qū)、歷史建筑、古民居、古碑刻、古遺址、古樹名木、護(hù)城河、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等(第十一條)。為摸清家底，強(qiáng)化保護(hù)的針對性，草案明確建立古城范圍內(nèi)各類保護(hù)對象的保護(hù)名錄制度和普查制度(第十二條)。

　　(五)關(guān)于古城的保護(hù)規(guī)劃。按照市城市總體規(guī)劃和歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃的劃分，古城范圍具體劃分為核心保護(hù)區(qū)、建設(shè)控制區(qū)和環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)等三個區(qū)域。但由于市文旅局組織編制的荊州古城墻保護(hù)規(guī)劃與市城市總體規(guī)劃就古城墻控制地帶的建筑限高不一致(分別為12米和15米)，且隨著城市的快速發(fā)展規(guī)劃存在修改的可能性，因此，草案在明確保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容時，把握的思路是只對規(guī)劃編制主體、報批程序、規(guī)劃內(nèi)容等方面作要求，不對規(guī)劃中的具體技術(shù)指標(biāo)作規(guī)定。草案明確了古城保護(hù)規(guī)劃(第十四條)、專項保護(hù)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃(第十七條)等三個不同層次規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)及程序等內(nèi)容。為認(rèn)真貫徹落實省人大常委會在《湖北省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》頒布后的3次修改決定，充分發(fā)揮市人大常委會在重大決策中的審查、監(jiān)督作用，草案規(guī)定：“古城保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)規(guī)定審批，報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案(第十六條第一款)。”“對于涉及公共利益且投資規(guī)模較大的特別重要地塊的修建性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)本級人民代表大會常務(wù)委員會審議(第十七條第三款)。”同時，為確保新建項目與古城整體風(fēng)貌相符，草案規(guī)定市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門在辦理古城范圍內(nèi)建設(shè)項目的批準(zhǔn)手續(xù)時，要進(jìn)行古城風(fēng)貌影響評估(第二十條)。

　　(六)關(guān)于古城的保護(hù)措施。草案中規(guī)定的保護(hù)措施與保護(hù)對象對應(yīng)，將重點確定在古城墻(第二十一條、第二十二條)、歷史文化街區(qū)(第二十三條、第二十四條)、歷史建筑(第二十五條、第二十六條)的保護(hù)方面。為認(rèn)真落實各類保護(hù)規(guī)劃，更好的營造保護(hù)古城和發(fā)展古城旅游的環(huán)境，草案明確：古城范圍禁止新建工業(yè)企業(yè)和與古城風(fēng)貌不相協(xié)調(diào)的建筑物、構(gòu)筑物(第二十九條);鼓勵單位和個人遷出古城(第三十條)。需要說明的是，關(guān)于古城內(nèi)常住人口應(yīng)該控制在具體多大范圍內(nèi)，有部門建議在草案中明確為6萬人。因古城范圍內(nèi)常住人口有近期規(guī)劃6萬人以內(nèi)和遠(yuǎn)期規(guī)劃4.5萬人兩個不同的數(shù)字概念，考慮到立法的穩(wěn)定性和前瞻性，草案采取了“應(yīng)當(dāng)控制在合理范圍內(nèi)”的表述。草案同時規(guī)定，“納入古城疏散規(guī)劃的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等不得在古城范圍內(nèi)新建、原地重建、擴(kuò)建辦公場所或者其他設(shè)施”，確保古城疏散規(guī)劃得到順利實施。草案還對古城范圍內(nèi)的各種管線建設(shè)、消防設(shè)施、護(hù)城河水系保護(hù)等作了相應(yīng)規(guī)定(第三十四條)。

　　(七)關(guān)于古城的開發(fā)利用。古城內(nèi)的歷史文化資源豐富，旅游開發(fā)前景較大，但保護(hù)力度不夠，導(dǎo)致旅游資源利用率很低。因此，草案就古城的開發(fā)利用單設(shè)一章，鼓勵在古城范圍內(nèi)發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)(第三十七條)。同時，為避免市、區(qū)財政經(jīng)費(fèi)保障不足，政府鼓勵社會組織和個人參與歷史文化街區(qū)的修繕，對具備整體開發(fā)條件的歷史文化街區(qū)進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)利用(第三十八條);設(shè)立古城保護(hù)專項基金，拓寬社會資金參與古城保護(hù)(第三十九條)。

　　(八)關(guān)于古城保護(hù)的法律責(zé)任。草案未將古城保護(hù)中的違法行為進(jìn)行全部列舉，重在對違反歷史建筑、古城傳統(tǒng)格局、古城風(fēng)貌保護(hù)等方面的行為進(jìn)行處罰。法律責(zé)任共設(shè)定為六條，占總條文的八分之一。其中，第四十條、第四十二條、第四十三條依據(jù)《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》設(shè)定，第四十一條依據(jù)《湖北省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》設(shè)定。對于古城范圍內(nèi)的其他違法行為，法律、法規(guī)有規(guī)定的，從其規(guī)定。

　　以上說明連同草案，請一并審議。

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