《青島市中小學校管理辦法》全文及解讀
近日，青島市政府發(fā)布地方性規(guī)章《青島市中小學校管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，《辦法》提到“中小學校對影響教育教學秩序的學生，應(yīng)當進行批評教育或者適當懲戒”。據(jù)了解，這是全國或地方教育性法規(guī)中，首次提出“懲戒”的概念�！掇k法》第十一條第三款規(guī)定“中小學校對影響教育教學秩序的學生，應(yīng)當進行批評教育或者適當懲戒;情節(jié)嚴重的，視情節(jié)給予處分。學校的懲戒規(guī)定應(yīng)當向?qū)W生公開。”
青島市中小學校管理辦法
(2016年12月30日經(jīng)市十五屆人民政府第128次常務(wù)會議審議通過2017年2月4日市人民政府令第252號公布)
第一章 總則
第一條 為了規(guī)范中小學校管理，促進現(xiàn)代學校制度建設(shè)，推動教育事業(yè)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國教育法》等有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實際，制定本辦法。
第二條 本辦法適用于本市行政區(qū)域內(nèi)公辦普通中小學校、中等職業(yè)學校、特殊教育學校(以下簡稱中小學校)。
第三條 中小學校管理應(yīng)當遵循教育規(guī)律和法治原則，建設(shè)依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度。
第四條 市、區(qū)(市)人民政府領(lǐng)導和管理本行政區(qū)域內(nèi)中小學校教育工作，合理配置教育資源，保障和促進本行政區(qū)域內(nèi)中小學校發(fā)展。
市、區(qū)(市)教育行政部門負責本行政區(qū)域內(nèi)中小學校行政管理工作。
財政、規(guī)劃、國土資源、公安、機構(gòu)編制、人力資源社會保障等部門應(yīng)當按照各自職責和本辦法規(guī)定，做好有關(guān)工作。
第五條 中小學校應(yīng)當貫徹國家教育方針，對學生加強社會主義核心價值觀教育，增強學生的社會責任感、創(chuàng)新精神和實踐能力，促進學生德、智、體、美等方面全面發(fā)展。
第六條 任何單位和個人不得非法干涉學校教育教學活動。
第二章 章程與職責
第七條 中小學校的設(shè)立、變更、終止，應(yīng)當依法辦理相關(guān)審批手續(xù)，并按照規(guī)定到機構(gòu)編制部門辦理相關(guān)登記手續(xù)。
第八條 中小學校應(yīng)當遵守法律、法規(guī)、規(guī)章，依據(jù)學校章程自主辦學。
第九條 學校章程應(yīng)當載明學校名稱、地址、機構(gòu)性質(zhì)、辦學宗旨、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、教育教學活動準則、財產(chǎn)和財務(wù)制度、章程修改程序等內(nèi)容。
學校章程的制定(修訂)應(yīng)當聽取相關(guān)方面的意見，經(jīng)集體討論通過。學校辦學主體、學校類別、辦學層次、發(fā)展目標、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、辦學體制等產(chǎn)生變更的，應(yīng)當及時修訂章程。
第十條 中小學校依據(jù)國家課程綱要、課程標準，組織教育教學活動。
中小學�？梢越M織開發(fā)學校課程，開展課程和教學改革。學校課程改革、教學改革方案等，應(yīng)當報主管的教育行政部門備案。
第十一條 中小學校依法依規(guī)開展招生工作并進行學生管理，實施獎勵或者處分，頒發(fā)相應(yīng)的學業(yè)證書。
義務(wù)教育學校招生以免試就近入學為基本原則。普通高中和中等職業(yè)學校自主招生的，應(yīng)當制定錄取方案，經(jīng)主管部門批準后實施。
中小學校對影響教育教學秩序的學生，應(yīng)當進行批評教育或者適當懲戒;情節(jié)嚴重的，視情節(jié)給予處分。學校的懲戒規(guī)定應(yīng)當向?qū)W生公開。
第十二條 中小學校有權(quán)依法選聘教職工，按照規(guī)定實施教職工培養(yǎng)培訓、考核獎懲和績效工資分配。
中小學�？梢栽诤藴实倪M人計劃內(nèi)，自主招聘緊缺專業(yè)和高層次人才。中小學校招聘教師時，可以在筆試前先行對報考人員進行面試篩選。中小學�？梢酝ㄟ^購買服務(wù)的形式，配備中小學教學輔助人員、工勤人員和中等職業(yè)學校兼職教師。
中小學校在核定的內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量、職數(shù)、崗位總量和結(jié)構(gòu)比例內(nèi)，自主設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)，按照規(guī)定選任機構(gòu)負責人，開展教職工崗位設(shè)置、競聘上崗和崗位聘用工作。
中小學校及其主管部門對違反法律、法規(guī)、規(guī)章和教師職業(yè)道德規(guī)范要求的教師，依法依規(guī)予以處分。
第十三條 中小學校應(yīng)當健全師生權(quán)益保護和爭議解決制度，維護教師、學生的合法權(quán)益。
學校對教師、學生作出處分決定前，應(yīng)當告知當事人，并聽取當事人的陳述和申辯，必要時聽取有關(guān)教師、學生、家長代表的意見。教師、學生對學校作出的處理決定不服的，可以向?qū)W校提出復核。對復核決定不服的，可以依法向主管的教育行政部門或者其他有關(guān)部門提出申訴。
第十四條 中小學校應(yīng)當依法管理、使用本單位的經(jīng)費和設(shè)施，建立完善財產(chǎn)和財務(wù)制度，按照規(guī)定擬定單位預算并經(jīng)相關(guān)主管部門批準后實施。
中小學校依法自主管理預算開支內(nèi)的具體事項，依法自主采購貨物、工程、服務(wù)。在規(guī)定額度內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施維修項目，中小學�？梢园凑找�(guī)定組織建設(shè)、管理、驗收;新建項目和超出規(guī)定額度的基礎(chǔ)設(shè)施維修項目，由中小學校提出建設(shè)需求，提請主管的教育行政部門會同有關(guān)部門研究論證、立項實施。
第十五條 中小學校根據(jù)教育教學需要，自主開展與國內(nèi)學校、企事業(yè)單位或者機構(gòu)的教育合作、交流與培訓，按照規(guī)定實施中外合作辦學、開展對外交流合作活動等。
第十六條 中小學校應(yīng)當實行校務(wù)公開。中小學校的發(fā)展規(guī)劃以及教職工選聘、教師專業(yè)(技術(shù))職務(wù)評聘、招生工作、經(jīng)費預決算等方案制定、實施過程和結(jié)果，應(yīng)當公開。
第十七條 中小學校應(yīng)當加強教育信息化建設(shè)，建立師生信息管理系統(tǒng)和校務(wù)信息管理系統(tǒng)，提升學校治理水平。
第十八條 中小學校應(yīng)當建立健全安全制度，開展安全教育。
中小學校實施教育教學活動或者組織校外活動，應(yīng)當制定安全應(yīng)急預案，采取有效安全防范措施。發(fā)生傷害事故時，學校應(yīng)當及時采取處置措施。事故責任認定和處理，按照國家侵權(quán)責任、學生傷害事故處理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
學生在節(jié)假日、寒暑假、放學離校后等非在校期間以及非學校組織的活動中，發(fā)生傷害事故的，組織者及學生監(jiān)護人應(yīng)當依法承擔相關(guān)責任。
第三章 學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)
第十九條 中小學校實行校長負責制，校長全面負責學校的教育教學和行政管理工作。
學校校長應(yīng)當由具有中華人民共和國國籍、在中國境內(nèi)定居、并具備國家規(guī)定任職條件的公民擔任，其任免按照國家有關(guān)規(guī)定辦理。校長可以按照規(guī)定提名、聘任副校長。
校長依法履行法律、法規(guī)、規(guī)章和學校章程規(guī)定的職責，在集體討論的基礎(chǔ)上決定學校的基本管理制度、改革發(fā)展等重大事項。
第二十條 中小學校實行校長辦公會制度。學校的基本管理制度、改革發(fā)展等重大事項應(yīng)當經(jīng)校長辦公會集體討論。
校長辦公會由校長主持，校長、黨組織負責人、副校長、工會主席等參加。校長辦公會應(yīng)當按照民主集中制原則，在與會人員充分討論、發(fā)表意見的基礎(chǔ)上，由校長作出決定。
第二十一條 中小學校應(yīng)當設(shè)立校務(wù)委員會。學校章程、發(fā)展規(guī)劃、年度計劃、重要的教育教學事項，應(yīng)當經(jīng)校務(wù)委員會審議后，提交校長辦公會審定。校長辦公會對校務(wù)委員會審議事項作出不一致決定的，應(yīng)當向校務(wù)委員會作出說明。
校務(wù)委員會由校長和黨組織負責人、教師、家長和社區(qū)代表等人員組成，普通中學、中等職業(yè)學校應(yīng)當吸納學生代表參與，中等職業(yè)學校還應(yīng)當吸納行業(yè)、企業(yè)代表參與。學校可以根據(jù)需要，邀請專家學者、法律工作者、社會知名人士或者杰出校友擔任校務(wù)委員。校務(wù)委員會主任由學校校長擔任。
第二十二條 中小學校應(yīng)當建立教職工代表大會或者教職工大會制度。
教職工代表大會依法行使以下職權(quán)：
(一)聽取學校章程草案的制定和修訂情況報告，提出修改意見和建議;
(二)聽取學校發(fā)展規(guī)劃、教職工隊伍建設(shè)、教育教學改革、校園建設(shè)以及其他重大改革和重大問題解決方案的報告，提出意見和建議;
(三)聽取學校年度工作、財務(wù)工作、工會工作報告以及其他專項工作報告，提出意見和建議;
(四)討論通過學校提出的與教職工利益直接相關(guān)的福利、校內(nèi)分配實施方案以及相應(yīng)的.教職工聘任、考核、獎懲辦法;
(五)審議學校上一屆(次)教職工代表大會提案的辦理情況報告;
(六)按照有關(guān)規(guī)定評議學校領(lǐng)導干部;
(七)對學校工作提出意見和建議，監(jiān)督學校章程、規(guī)章制度和決策的落實，提出整改意見和建議;
(八)討論法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的以及學校與學校工會商定的其他事項。
教職工代表大會的意見和建議，以會議決議的方式作出。
教職工代表大會對涉及教職工切身利益的事項和選舉事項，應(yīng)當采用無記名投票方式表決，經(jīng)全體代表半數(shù)以上通過方為有效。
教職工大會依法行使與教職工代表大會同等職權(quán)。
第二十三條 普通中學、中等職業(yè)學校應(yīng)當成立學生會，開展學生自我教育、自我管理、自我服務(wù)，維護學生的合法權(quán)益，參與學校的民主管理監(jiān)督，協(xié)助學校解決學生的學習生活問題。學生會由學生民主選舉產(chǎn)生。
第二十四條 中小學校可以成立學術(shù)委員會，審議學校教科研發(fā)展規(guī)劃和管理制度，評定教育、教學、科研成果，評議教師學術(shù)水平，對學校課程(專業(yè))、師資隊伍規(guī)劃與建設(shè)提供咨詢。
學術(shù)委員會由校內(nèi)具有學術(shù)威望的不同學科或者專業(yè)的骨干教師組成，必要時可以邀請校外專家參與。
第二十五條 中小學校應(yīng)當成立家長委員會，代表家長參與學校民主管理。家長委員會成員可以通過學生家長自愿報名、民主推選等方式產(chǎn)生。
家長委員會應(yīng)當支持和監(jiān)督學校做好教育工作，對涉及學生切身利益的規(guī)章制度和事項等提出意見和建議。學校應(yīng)當定期聽取家長委員會意見和建議，并對未采納的意見建議作出說明。學校應(yīng)當為家長委員會開展工作提供便利。
第二十六條 鼓勵中小學校通過建立家長學校等方式，指導和幫助家長掌握科學的教育方法。鼓勵家長參與學校教育教學活動。
鼓勵和支持社區(qū)參與學校治理。鼓勵和支持社區(qū)通過協(xié)調(diào)、整合社區(qū)資源，支持學校開展教育教學活動。
第四章 督導與考核評價
第二十七條 市、區(qū)(市)教育督導機構(gòu)應(yīng)當將學校章程和發(fā)展規(guī)劃作為教育督導的重要內(nèi)容。
督導報告作為對學校及其主要負責人進行考核、獎懲的重要依據(jù)。
第二十八條 建立中小學校辦學績效年度考核評價制度。
年度考核等次優(yōu)秀的中小學校，經(jīng)人力資源社會保障部門核定，績效工資總量可以按照一定比例上浮。
第二十九條 鼓勵社會參與教育評價與監(jiān)督，支持行業(yè)、企業(yè)對中等職業(yè)學校進行評價。教育行政部門可以通過購買服務(wù)方式確定社會組織對中小學校辦學水平、教育質(zhì)量等進行監(jiān)測和評價，具體辦法由市教育行政部門另行制定。
第三十條 中小學校應(yīng)當以學校章程和發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，每學年對學校辦學質(zhì)量開展1次全面自評。評估結(jié)果應(yīng)當向校務(wù)委員會報告、在校內(nèi)公布，并于每學年結(jié)束后1個月內(nèi)報主管的教育行政部門。
第三十一條 中小學校應(yīng)當構(gòu)建多元、開放、科學、合理的學生評價機制，對學生品德、學業(yè)、身心發(fā)展、社會實踐和興趣特長養(yǎng)成等進行綜合評價，并建立健全學生成長記錄制度。
第三十二條 中小學校應(yīng)當堅持以德為先、注重實績原則，建立學校、教師、學生、社會等多方參與的教師評價機制，對教師的職業(yè)道德、職業(yè)能力、育人效果、教學任務(wù)完成等進行全面評價。
對教師評價結(jié)果的使用，應(yīng)當納入聘用合同。
第五章 發(fā)展保障
第三十三條 市、有關(guān)區(qū)(市)教育行政部門應(yīng)當會同發(fā)展改革、規(guī)劃等部門，組織編制教育設(shè)施專項規(guī)劃，報本級人民政府批準后組織實施。
教育行政部門應(yīng)當測算入學人口需求，會同規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)等部門定期對區(qū)域?qū)W校配套建設(shè)情況進行評估，提出學校配套建設(shè)需求。評估結(jié)果和建設(shè)需求應(yīng)當向同級人民政府報告，并作為編制、修訂教育設(shè)施專項規(guī)劃和房地產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃、房地產(chǎn)開發(fā)年度計劃的重要依據(jù)。
規(guī)劃部門應(yīng)當將教育設(shè)施專項規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃。國土資源部門應(yīng)當將教育設(shè)施建設(shè)用地納入土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃。
第三十四條 機構(gòu)編制部門應(yīng)當會同教育、財政等部門每3年核定1次區(qū)域內(nèi)中小學校教師編制總量，并根據(jù)生源變化和教育教學改革需要進行動態(tài)調(diào)整。
教育行政部門應(yīng)當會同機構(gòu)編制、人力資源社會保障等部門，根據(jù)中小學校發(fā)展需求足額配備教師，并按照區(qū)域內(nèi)學校均衡發(fā)展等需要，組織實施教師交流。
第三十五條 市、區(qū)(市)人民政府應(yīng)當按照公共服務(wù)均等化原則，合理配置教育經(jīng)費，建立生均公用經(jīng)費和教師公用經(jīng)費定期增長機制。
第三十六條 教育行政部門應(yīng)當加強學校安全工作，所在地有關(guān)部門應(yīng)當依法履行學校安全的監(jiān)督管理與學校周邊治理職責，維護學校正常的教育教學秩序。公安派出所應(yīng)當與中小學校共同建立校園安全聯(lián)動機制，保障學校安全。
中小學校應(yīng)當加強校園安全管理，發(fā)現(xiàn)校園尋釁滋事、欺凌師生等危害師生安全或者影響教育教學秩序情況的，及時報警并采取相應(yīng)處理措施。公安機關(guān)接到報警或者發(fā)現(xiàn)危害師生安全以及影響教育教學秩序等情況的，應(yīng)當及時出警，依法處置。
第三十七條 市、區(qū)(市)人民政府應(yīng)當安排專項經(jīng)費，建設(shè)專門的學生校外教育設(shè)施，并統(tǒng)籌社會資源，建立學生實習、實踐基地和社區(qū)教育基地。
國家機關(guān)、企事業(yè)單位以及其他社會組織應(yīng)當為中小學校組織的學生實習、社會實踐活動提供幫助和便利。
第三十八條 有關(guān)部門開展與中小學校有關(guān)的評審、評比、評估、競賽、檢查等活動的，應(yīng)當于每年11月底前向教育行政部門提報次年計劃，由教育行政部門編制目錄并于次年年初向?qū)W校公布。
第六章 法律責任
第三十九條 行政機關(guān)及其工作人員不履行本辦法規(guī)定管理職責的，由市、區(qū)(市)人民政府或者有關(guān)部門責令限期改正;情節(jié)嚴重的，依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
第四十條 中小學校及其工作人員不履行本辦法規(guī)定職責的，由有關(guān)主管部門責令限期改正，依法予以問責;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
第四十一條 違反本辦法規(guī)定的其他行為，法律、法規(guī)、規(guī)章有處罰規(guī)定的，依照其規(guī)定。
第七章 附則
第四十二條 中小學校應(yīng)當依據(jù)有關(guān)規(guī)定設(shè)立黨組織和工會、共青團、少先隊組織。學校黨組織發(fā)揮政治核心和監(jiān)督保證作用，支持、保障和監(jiān)督校長依法行使職權(quán)，支持工會、共青團、少先隊組織根據(jù)各自章程獨立開展工作。
第四十三條 民辦中小學校的管理工作，參照本辦法執(zhí)行。
承擔教育綜合改革試驗的中小學校，經(jīng)市人民政府批準，可以開展治理體系創(chuàng)新。
第四十四條 本辦法自2017年3月20日起施行。
專家解讀：
按照辭書的解釋，懲戒就是通過懲罰來進行警戒。之于中小學生，當然是違反了校紀校規(guī)、《中小學生守則》的行為才能進行懲戒的。作為全國首次提出“對影響教育教學秩序的學生”進行懲戒，不在于是“第一個勇于吃螃蟹”，而在于這個《辦法》的操作性、可行性，以及帶來的法律風險。
上述規(guī)定雖然提到，“學校的懲戒規(guī)定應(yīng)當向?qū)W生公開”，但一個學校一個懲戒規(guī)定，有嚴有松，不統(tǒng)一，操作性、可行性就不會好。其實，對于中小學生的管理，教育部早就有一些制度性規(guī)定，如《中小學生守則》。在對學生的管理上，也有《教育法》《中小學班主任工作規(guī)定》�！督處煼ā分忻鞔_規(guī)定教師不能體罰或變相體罰學生;教育部出臺的《中小學班主任工作規(guī)定》第十六條中規(guī)定，班主任在日常教育教學管理中，有采取適當方式對學生進行批評教育的權(quán)利。青島出臺的《辦法》，至少在字面上理解，是擴大了學校在管理學生上的權(quán)利。而這，會不會導致一些學校亂制定自己的懲戒規(guī)定，老師濫使用自己的懲戒權(quán)。
學校懲戒權(quán)的擴大或加強，會不會以放松思想教育的方法來管理學生而偏向于采取懲戒?這是值得關(guān)注的。
近些年來，學生的管理難度加大，學校和老師在學生管理上似乎沒有跟上學生的變化，或者說還沒有找到好的、適應(yīng)當下孩子成長階段的管理手段和辦法——其實很多家長也是如此。而在這樣的背景下，學校采用懲戒方式管理“影響教育教學秩序的學生”，或許不是最好的辦法。在家庭教育中，已經(jīng)有很多父母或監(jiān)護人都不再采取懲戒的方法教育孩子了。
再說了，對學生的懲戒就主體而言針對的是學生，但就法律上來講，作為未成年的中小學生，他們/她們的背后還有監(jiān)護人。學校在制度懲戒規(guī)定，或是對學生進行懲戒時，也是得走相關(guān)程序才有效的。
青島的上述《辦法》看起來在用詞上有了“突破”，但可以預言的是，在實際操作中面臨的問題和困難不會少，難免不會成為“紙老虎”。更讓公眾擔憂的是，學校對學生的懲戒誰來監(jiān)督?!
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