2015中華人民共和國(guó)慈善法草案解讀
剛剛閉幕的黨的十八屆五中全會(huì)，提出了今后五年“十三五”時(shí)期要實(shí)現(xiàn)按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，同時(shí)592個(gè)貧困縣全部摘帽。在這樣的目標(biāo)之下，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)慈善法(草案)》(下稱“草案”)進(jìn)行審議，正當(dāng)其時(shí)。
我國(guó)的慈善事業(yè)對(duì)扶危濟(jì)困作出很大貢獻(xiàn)，但一些不規(guī)范的慈善活動(dòng)將慈善事業(yè)演化為名利場(chǎng)，令人真假難辨，不僅損毀了慈善事業(yè)的聲譽(yù)，而且挫傷了社會(huì)愛心。
自2008年以來(lái)，有800多人次全國(guó)人大代表提出制定慈善法的議案，希望規(guī)范慈善事業(yè)，激活社會(huì)愛心。2015年10月30日，慈善法草案提交十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議審議，全國(guó)人大代表多年來(lái)的訴求和關(guān)切得以回應(yīng)。
草案：“互聯(lián)網(wǎng)募捐”寫入法條焦點(diǎn)：如何有效監(jiān)管?“微公益”合法嗎?
今年5月底，“南京4歲女孩身患罕見疾病，其父母欲賣房救女”的消息，在南京網(wǎng)友的微信圈瘋傳，短短20天獲捐485萬(wàn)元。不久，托管善款的南京市浦口區(qū)博愛之家聲明解除善款托管協(xié)議，原因是女孩家長(zhǎng)未能按托管協(xié)議，自行將款項(xiàng)撥付境外賬戶，等等。
“在這起網(wǎng)絡(luò)募捐中，發(fā)起人不是慈善組織，也不具備公開募捐的資格，最初僅是親友間互助性的慈舉。然而，互聯(lián)網(wǎng)、微信朋友圈的擴(kuò)散效果，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了親友間的互助范疇。”全國(guó)人大代表鄭永扣認(rèn)為有必要就互聯(lián)網(wǎng)對(duì)慈善事業(yè)的影響，以及對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的法律邊界不清晰、監(jiān)管不到位等問題展開專題研究，為法律規(guī)范提供依據(jù)。
現(xiàn)實(shí)中存在著大量非正式慈善組織和非正規(guī)的慈善行為。比如，民間人士利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)門檻低、傳播快、影響力大等特點(diǎn)，組建未經(jīng)登記的微公益組織，直接與網(wǎng)民開展點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的慈善活動(dòng)。還有因生活困難或身患重病等原因，自行在網(wǎng)絡(luò)、街頭以及手機(jī)微信等平臺(tái)開展募捐活動(dòng)。
這種募捐數(shù)量多、規(guī)模小、分布廣、隱蔽性強(qiáng)，容易滋生違法犯罪行為。因此，草案禁止不具有公開募捐資格的組織和個(gè)人公開募捐，但允許其與有相應(yīng)資格的慈善組織合作開展公開募捐。
審議中，孫寶樹委員建議進(jìn)一步完善和細(xì)化相關(guān)規(guī)定，疏堵結(jié)合，加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)募捐和微募捐的監(jiān)管。
草案中僅規(guī)定了通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)開展募捐的形式，但是，目前互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)不僅限于網(wǎng)站，還包括手機(jī)的'應(yīng)用、微信公眾號(hào)、微博等形式。陳喜慶委員建議對(duì)具體的傳播方式進(jìn)行界定，以便民政部門監(jiān)管。
草案：對(duì)騙捐、詐捐者依法追究刑事責(zé)任焦點(diǎn)：如何避免沽名釣譽(yù)?
一則“犬口救娃”的消息近日在網(wǎng)上關(guān)注度極高。出乎意料的是，在募集80萬(wàn)元捐款之后，事情出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，傷者男友承認(rèn)其女友救人一事是編造的謊言。消息一出，網(wǎng)友不禁感嘆“愛心再一次被愚弄”。
審議時(shí)，李安東委員談及此事稱，這類事件絕非個(gè)案。草案雖然對(duì)此類行為有所涉及，但是針對(duì)性不強(qiáng)。
實(shí)踐中還存在一種現(xiàn)象，即捐贈(zèng)者附帶捐贈(zèng)條件，其目的并非慈善捐贈(zèng)，而是另有打算。如同1998年長(zhǎng)江流域的抗洪斗爭(zhēng)中，全國(guó)各地為支援災(zāi)區(qū)紛紛捐款捐物，很多企業(yè)家在電視上承諾要捐多少億，但是最終沒有落實(shí)。
信春鷹委員表示，承諾了就要兌現(xiàn)，不能以假承諾沽名釣譽(yù)。草案規(guī)定捐贈(zèng)人訂立書面捐贈(zèng)協(xié)議或者公開承諾捐贈(zèng)后，因經(jīng)濟(jì)狀況顯著惡化等原因，可以不再履行捐贈(zèng)義務(wù)。但是，如何界定經(jīng)濟(jì)狀況顯著惡化和嚴(yán)重影響其生產(chǎn)生活?誰(shuí)來(lái)界定?是捐贈(zèng)人自己說(shuō)了算還是第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估后得出結(jié)論?全國(guó)人大代表賈旭芝說(shuō)，這些疑問都應(yīng)在法律中予以明確。
謝旭人委員也建議增加規(guī)定，明確“公開承諾捐贈(zèng)的應(yīng)通過(guò)適當(dāng)方式就此作出公開說(shuō)明。”這樣規(guī)定比較合理，而且能起到一定的制約作用。
草案：設(shè)專章對(duì)慈善活動(dòng)的信息公開立規(guī)矩焦點(diǎn)：如何防范不法分子借慈善之名洗錢?
慈善組織的行政費(fèi)用是否應(yīng)公開?
早在2011年就有媒體報(bào)道，河南宋慶齡基金會(huì)在公益項(xiàng)目中的土地有近80%被用于房地產(chǎn)建設(shè)，巨額善款被用于從事變相高利貸活動(dòng)。這讓公眾對(duì)慈善組織的信任度大打折扣。
正如鄭功成委員所言，慈善事業(yè)的生命力在于公信力，公信力源自透明度并接受社會(huì)監(jiān)督。為確保慈善活動(dòng)公開透明，草案設(shè)立專章，對(duì)慈善活動(dòng)的信息公開立下規(guī)矩，規(guī)定慈善組織哪些信息必須公開，哪些信息可以應(yīng)當(dāng)事人要求公開，哪些信息不能公開。
但是，在現(xiàn)實(shí)中，一些不法分子往往以保護(hù)隱私為名，隱瞞其財(cái)產(chǎn)來(lái)源，從而將慈善組織或者機(jī)構(gòu)，以及慈善行為，作為其洗錢及藏污納垢的場(chǎng)所。吳恒委員擔(dān)心，草案目前仍難以防范不法分子借慈善之名洗錢的違法行為。建議進(jìn)一步明確慈善組織保護(hù)隱私的權(quán)限與責(zé)任。
對(duì)于隱瞞財(cái)產(chǎn)來(lái)源的捐贈(zèng)，王其江委員建議法律作出規(guī)定，慈善組織先向當(dāng)?shù)孛裾块T匯報(bào)，再由民政部門啟動(dòng)監(jiān)督程序。
賀一誠(chéng)委員提出了有關(guān)慈善組織的行政費(fèi)用開支問題。行政費(fèi)用是慈善機(jī)構(gòu)的日常開支。究竟募捐的錢有多少用于行政支出，多少用在真正的慈善項(xiàng)目中了，是公眾最關(guān)心的。
對(duì)這筆開支是否應(yīng)當(dāng)公開，草案尚未涉及。賀一誠(chéng)委員建議增加“慈善組織公開行政費(fèi)用開支”的規(guī)定。梁勝利委員進(jìn)一步建議，對(duì)慈善組織成員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)及范圍，應(yīng)由第三方監(jiān)理提出，并報(bào)經(jīng)縣以上民政部門審批。
草案：以稅收優(yōu)惠措施激勵(lì)慈善活動(dòng)焦點(diǎn)：慈善事業(yè)的發(fā)展取決于稅收政策?
稅收優(yōu)惠政策有沒有限定?
全國(guó)人大代表賈旭芝是一家非公募基金會(huì)的理事長(zhǎng)，她對(duì)草案中有關(guān)稅收優(yōu)惠的激勵(lì)措施格外關(guān)注�？墒牵�“有關(guān)部門”“依法享有稅收優(yōu)惠”等表述，又讓她對(duì)這項(xiàng)激勵(lì)措施能否落地打了個(gè)問號(hào)。
“‘有關(guān)部門’到底是哪個(gè)部門?‘依法享有稅收優(yōu)惠’的力度有多大?如果這些不能夠明確，難以落到實(shí)處。”何曄暉委員建議授權(quán)國(guó)務(wù)院相關(guān)部門制定具體實(shí)施辦法，增加激勵(lì)措施的可操作性。
據(jù)了解，在慈善學(xué)界、業(yè)界有一個(gè)強(qiáng)烈呼吁，就是希望這部法能夠解決慈善事業(yè)的稅收優(yōu)惠問題。對(duì)此，鄭功成委員表示“很難”。依據(jù)“稅收法定”原則，減免稅收的種類與稅率，只能由稅法來(lái)解決。
審議中，多數(shù)常委會(huì)委員提出，慈善事業(yè)發(fā)展最關(guān)鍵的促進(jìn)政策就是稅收政策，美國(guó)的慈善事業(yè)之所以發(fā)達(dá)，就在于其稅收政策。
全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員張崇和特意查閱了相關(guān)資料，國(guó)發(fā)‘2014161號(hào)文明確：企業(yè)捐贈(zèng)可以獲得12%的稅前抵扣;個(gè)人捐贈(zèng)有30%的稅前抵扣。而在美國(guó)，企業(yè)捐贈(zèng)可以獲得15%左右的稅前抵扣，個(gè)人捐贈(zèng)現(xiàn)金部分可以有30%至50%的稅收抵扣，個(gè)人遺產(chǎn)捐贈(zèng)可以有100%的稅前抵扣。
“比較而言，我國(guó)目前的稅收優(yōu)惠確實(shí)不夠給力。”張崇和建議對(duì)目前的稅收激勵(lì)效果做進(jìn)一步評(píng)估。
那么，是不是只要把稅收激勵(lì)措施規(guī)定好，我國(guó)的慈善事業(yè)就會(huì)有好的發(fā)展?
王勝明委員認(rèn)為，稅收優(yōu)惠對(duì)鼓勵(lì)和促進(jìn)慈善募捐具有積極作用，但不宜過(guò)分夸大在慈善法中的地位和作用。企業(yè)和個(gè)人之所以把財(cái)產(chǎn)捐獻(xiàn)出來(lái)，情況較為復(fù)雜，原因多種多樣，涉及慈善文化、社會(huì)責(zé)任等多個(gè)方面，稅收優(yōu)惠只是其中一個(gè)方面。
鄭功成委員說(shuō)，美國(guó)沒有慈善法，只在稅法里面有一個(gè)條款規(guī)定對(duì)從事公益的減免稅收，而且其遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅對(duì)參與慈善者實(shí)行減免稅收。再加上遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅守住遺產(chǎn)與財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移關(guān)，很自然地促使每個(gè)人都要理性地考慮自己的財(cái)富如何更有效地處置。因此，我國(guó)發(fā)展慈善事業(yè)，僅靠一部慈善法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，單靠慈善法中對(duì)有關(guān)稅收的減免優(yōu)惠提些原則性規(guī)范也不行，還需要稅法的修改和調(diào)整同步跟進(jìn)，而且要開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅。
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