2014年上海市戶籍改革門檻高白領(lǐng)亦難入戶

　　【最新資訊】今年8月4日、5日，上海市委書記韓正主持召開了兩個座談會，討論內(nèi)容之一是特大型城市基層人口管理與調(diào)控。

　　此前的7月30日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》(下稱“《意見》”)，指出要全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，同時嚴格控制特大城市人口規(guī)模。

　　公開資料顯示，截至2013年底，上海擁有常住人口3415.15萬，其中，戶籍常住人口1425.14萬，外來常住人口990.01萬，屬于需要嚴格控制人口的特大型城市。2013年7月，為控制人口規(guī)模，同時也為“普通勞動者提供一個融入上海的通道”，上海市開始實行居住證積分入戶制度，率先達到了《意見》中所提的“建立完善積分落戶制度”的要求。

　　上海大學社會學系教授顧俊對時代周報記者表示，中央的這次戶籍制度改革既有進步之處，又有保守的方面。因為，對于諸如上海等特大型城市，即戶籍改革最核心、最難啃的骨頭，沒有下手;而上海的積分制度既有與此次戶籍改革相符的地方，又有沖突之處，因為，上海的做法極大地限制了農(nóng)民工落戶。這兩點，似乎正說明了中國戶籍改革之難。

　　積分制度嚴控人口

　　上海是全國最早嘗試積分落戶制度的城市之一。只不過，最先接受評分篩選的不是普通入滬者，而是高校應(yīng)屆畢業(yè)生。

　　2004年，上海開始對非本市生源高校畢業(yè)生進滬就業(yè)辦理上海戶籍實行積分政策。福建人林曦當時在復旦大學讀大四，那是她頭一回聽說打分留滬。而那份試行的評分規(guī)則因為“與眾不同”，讓她印象深刻：整套落戶積分體系包括個人要素、單位要素、附加要素三塊，其中個人要素又分為最高學歷、畢業(yè)學校、學習成績分級、外語水平、計算機水平等諸多小項。

　　比如，博士積分30，碩士27，本科20;通過CET-6級或?qū)�業(yè)英語八級加8分，通過CET-4級或?qū)�業(yè)英語四級加7分;同是非“211工程”學校，上海高校計12分，其他高校僅5分……

　　而按照規(guī)定，申請者各項要素的累計分值必須高于上海市高校畢業(yè)生就業(yè)工作聯(lián)席會議辦公室公布的“標準分”才能落戶，否則只能辦理上海市居住證。

　　這一規(guī)定沿用至今，積分項目雖屢有調(diào)整，但變化不大。而隨著上海市逐漸從嚴控制人口，“標準分”從2005年的64分、2006年的68分一路漲至今年的72分。

　　“如今，若非碩士、博士，又沒有‘三好學生’、‘優(yōu)秀畢業(yè)生’等榮譽，應(yīng)屆生在上海落戶幾乎是一件不可能的事。”林曦對時代周報記者說。

　　2013年，類似的積分體系又被上海運用到居住證管理上。根據(jù)當年7月開始實施的《上海市居住證管理辦法》(下稱《辦法》)，持證者的個人能力與對滬貢獻被轉(zhuǎn)換成一定分值;而累計積分達到“標準分”120分者，被允許享受相應(yīng)的福利待遇。最突出的一點是，子女可以在上海參加中高考。

　　譬如，根據(jù)積分規(guī)則，教育分值的最低門檻是大專(高職)學歷，計50分，本科學歷計60分;年齡介于56—60周歲者積5分，每減少一歲加2分，最多不超過30分;在上海工作且按時繳納社保，每年可加3分……

　　據(jù)此，鄒一才要變成上海人似乎很容易—32歲，重慶大學碩士，高級工程師，曾在深圳工作兩年并落戶。說起上海市居住證，如今已在滬工作4年的鄒一淡定地說：“光年齡、教育、職稱這三項加起來就有270分了。”

　　不過，即便如此，在工作滿7年、居住證轉(zhuǎn)為戶口之前，鄒一至少在三個方面還不能享受與上海市民完全相同的待遇：一、父母不能投靠;二、不能享受本市低保;三、不能申請購買共有產(chǎn)權(quán)房。

　　截至2013年年底，在上海的990.01萬外來常住人口中，究竟有多少人持有居住證，又有多少人的積分達到120分，上海市人力資源和社會保障局并未給出數(shù)據(jù)。時代周報記者可以查詢到的是，2009年，上海市實施居住證制度的第7年，辦理人才類居住證的人數(shù)總計不過27萬。

　　積分偏重學歷遭詬病

　　國務(wù)院的《意見》對積分落戶制度的要求是，根據(jù)綜合承載能力和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所(含租賃)、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等為指標，合理設(shè)置積分分值。

　　對照《意見》，上海的戶改不免為學者詬病。

　　“上海的積分落戶制度有兩類：一類是針對應(yīng)屆畢業(yè)生。重點大學畢業(yè)，學歷越高、學習成績越好、外語與計算機能力越強，得分就越高。與此同時，自主創(chuàng)業(yè)和科研創(chuàng)新的加分很少，均只有5分。所以總體來看，這是一種唯學歷制，而非唯人才制。”中國社科院社會學研究所副所長張翼如是評價。

　　一個簡單的例子是，馬云和馬化騰過去都是三四流大學的畢業(yè)生。按照上海目前的應(yīng)屆生落戶打分政策，他們幾乎都會被擋在門外。

　　“第二類，居住證積分入戶制度。這一評分體系包括基礎(chǔ)分、加分及減分項目，在基礎(chǔ)分中，同樣是學歷、職稱越高者，得分越多;反之，越低。”

　　張翼進一步分析：“目前，上海大量的用工需求是高端制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)工人，而大多持初、高中學歷者很難積滿120分;上海每年給出的居轉(zhuǎn)戶指標又非常有限。這意味著，通過積分落戶獲得社會公共產(chǎn)品與服務(wù)這一途徑對于這群人而言幾乎形同虛設(shè)。”

　　上海大學社會學系教授顧俊則表示，“我批判上海積分制主要有兩點：首先，它對不同人群采取不同的態(tài)度，歡迎高端人口，排斥低端人口。這種博士天然就拿120分，農(nóng)民工一輩子也拿不到120分的制度難道不荒唐嗎?第二，積分制不能引導持證人取得戶口。換言之，申請者積分再高也只能享受部分上海市民待遇。”

　　其實，除了上海，深圳、廣州等特大城市目前也已開始實行居住證積分入戶制度。

　　以深圳為例，其積分辦法亦由基礎(chǔ)分與加減分組成，基礎(chǔ)分又與學歷職稱、居住及參保情況相關(guān)。入戶門檻為60分。一個高中學歷(積分20)、沒有職稱(積分0)的產(chǎn)業(yè)工人，如果在深圳居住10年(積分10)，同時每年按時繳納社會養(yǎng)老保險(積分30)，勉強可以達到60分的底線。而若只有初中學歷，沒有職稱，那無論如何也不可能達到“門檻分”。

　　北京大學光華管理學院學術(shù)委員會主任朱善利近期對廣東省積分落戶制度進行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，外來人口將近700萬的廣州，每年的入戶指標卻只有3000個左右。外來人口的落戶并沒有便利化，反而更加困難了。

　　“目前，幾乎所有執(zhí)行積分制的城市都存在同樣的問題。即，整個積分設(shè)置對農(nóng)民工非常不利。”張翼說。

　　特大城市：淡化戶籍與強化戶籍

　　其實，被嚴格控制的上海戶籍遠非只有人口登記與統(tǒng)計的功能，它同時捆綁著一系列社會福利。時代周報記者梳理發(fā)現(xiàn)，一紙上海戶口至少具有以下幾項“權(quán)利”：

　　例如，為調(diào)控車牌價格，上海市在今年6月底出臺新規(guī)，競買人今后辦理客車額度拍賣登記手續(xù)時，需持有效身份證明與上海居住證明(不含臨時居住證)。

　　而作為上海房地產(chǎn)調(diào)控的措施之一，2012年6月至今，非滬籍單身被限制在申城購房。

　　在高考方面，上海戶口意味著更高的名校錄取幾率。比如復旦大學去年在上海本地的錄取比例為0.7%，遠遠高于其他地區(qū)。

　　由于含金量高，上海戶籍還被作為一種懲戒措施。比如，今年8月1日起，上海施行《查處車輛非法客運辦法》，加大力度整治黑車。該規(guī)定指出，非法客運人員的信息未來將納入居住證積分扣減的審核內(nèi)容，以加大違法成本。

　　“特大城市的戶籍改革，我覺得有兩種路徑：一種是淡化戶籍，另一種是強化戶籍。”上海社會科學院經(jīng)濟研究所所長、上海市政府決策咨詢專家左學金說，“所謂淡化戶籍，就是按照權(quán)利義務(wù)對等的原則。只要外來人口在城市里就業(yè)、納稅，他就應(yīng)該享受與戶籍人口相同的公共服務(wù)，比如義務(wù)教育、社會保險、選舉權(quán)與被選舉權(quán)等。”

　　“按照淡化戶籍的路徑，可以首先實現(xiàn)農(nóng)民工在特大城市享受養(yǎng)老保險及子女接受義務(wù)教育的權(quán)利，革除他們與戶籍的關(guān)系。而一些福利性待遇的改革，比如低保、廉租房、大學招生等，可以暫時放緩。當逐步消除戶籍制度的福利安排作用，戶籍就會逐漸回歸人口登記的本來職能。”左學金認為，積分入戶的做法在某種程度上讓戶籍看上去更加值錢，是一種強化戶籍的做法。“短期內(nèi)，特大城市如此操作未嘗不可。但長遠來看，一定要更加關(guān)注戶籍背后的福利制度的改革，促使全體公民獲得平等的基本公共服務(wù)以及均等的教育、發(fā)展、就業(yè)機會。”

　　在7月30日國務(wù)院的新聞發(fā)布會上，公安部副部長黃明表示，許多福利待遇與戶籍制度長期掛鉤，難以剝離。“如果僅僅就戶籍制度來說，改革是一件很容易的事，但是和各種福利待遇捆綁在一起，就很難改了。”

　　“剝離戶籍附著的福利是改革的終極目標，很難一蹴而就。而在中央目前的制度安排下，提高居住證的含金量，使之與戶口簿逐漸接軌，是一種合乎理性的現(xiàn)實選擇。”張翼認為。

　　在張翼看來，居住證積分的指導思想不應(yīng)是將之與入戶相聯(lián)系，而是要把居住證持證者整體劃為上海市基本公共服務(wù)的對象，根據(jù)積分為其提供階梯化的公共服務(wù)。積分制度的設(shè)計應(yīng)以連續(xù)居住年限及社會貢獻為導向，而非學歷導向。其中，社會貢獻的大小要與申請者工作時間的長短關(guān)聯(lián)，而非由納稅多少決定。

　　目前，上海等地的積分入戶制度剛剛起步，其對城市人口帶來的影響尚難評估。尤其是隨著申城的本地人口日趨老齡化，滬籍的未來仍未可知。

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