如何定位公積金？

　　近日，人社部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心發(fā)布《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2015》顯示，城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民兩項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余近4萬(wàn)億元，但職工養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比已下降至“不到三個(gè)人養(yǎng)一個(gè)人”。據(jù)悉，人社部的最新思路是，用住房公積金來(lái)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。

　　這是一個(gè)大膽的思路，又是一個(gè)聽上去似乎不錯(cuò)的想法，一方面是社會(huì)老齡化問(wèn)題不斷加劇，養(yǎng)老保險(xiǎn)收支矛盾日益突出，亟須增加養(yǎng)老保險(xiǎn)收入;另一方面，大量住房公積金“沉睡”，存在被挪用的現(xiàn)象，且受益群體比例較低，用住房公積金去補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，或許可以實(shí)現(xiàn)多贏。

　　據(jù)《全國(guó)住房公積金2015年年度報(bào)告》顯示，“十二五”期間，住房公積金繳存額56970.51億元，年均增長(zhǎng)15.74%，期末繳存余額比“十一五”期末增長(zhǎng)129.63%。盡管各地不斷拓寬住房公積金使用范圍，以便讓公積金更多惠及繳費(fèi)人，但從繳存余額來(lái)看，仍存在閑置浪費(fèi)問(wèn)題。如果用住房公積金補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，不僅盤活了一筆巨額存量資金，而且也讓這筆資金用于民生領(lǐng)域;不但有利于緩解國(guó)家養(yǎng)老壓力、緩解財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，應(yīng)該也能讓公積金繳費(fèi)人領(lǐng)取更多養(yǎng)老金。

　　眾所周知，近年來(lái)住房公積金使用范圍不斷向民生領(lǐng)域傾斜，比如納入低保、特困范圍的家庭可申請(qǐng)?zhí)崛∽》抗�積金;家庭成員患重大疾病或者重大手術(shù)住院治療可申請(qǐng)?zhí)崛∽》抗�積金等，從這種趨勢(shì)來(lái)看，用住房公積金補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)也不算很意外，或許可以得到很多人的支持。

　　不過(guò)，可行不可行不能是有關(guān)部門說(shuō)了算，還要征求住房公積金繳費(fèi)人的意見。因?yàn)楣�積金是繳費(fèi)人委托管理的資金，并不是有關(guān)部門的“小金庫(kù)”。過(guò)去，有關(guān)部門私自動(dòng)用住房公積金支持保障房建設(shè)，就曾遭遇輿論質(zhì)疑。如果今后去補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，資金動(dòng)用量更大，必須征得繳費(fèi)人同意。

　　大部分繳費(fèi)人或許會(huì)同意用住房公積金去補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，原因是，目前無(wú)法自由使用，公積金主要幫了有錢人的忙。有數(shù)據(jù)為證，2013年廣州住房公積金繳存人中，9%的貸款人使用了約80%的公積金余額，而有80%的繳存人仍未使用住房公積金。一旦用公積金補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，相信可以增加繳費(fèi)人養(yǎng)老金收入。

　　筆者以為，住房公積金能不能補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，關(guān)鍵在于這一公積金如何定位，如何改革。事實(shí)上，幾年前住房公積金就已經(jīng)名不副實(shí)了，比如一些地方可以用于教育、醫(yī)療等支出。既然事實(shí)如此，筆者曾建議，住房公積金不妨更名為“生活公積金”，這樣一來(lái)，公積金用于其他支出才名正言順。

　　當(dāng)然，多數(shù)繳費(fèi)人即使同意用住房公積金補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，也會(huì)提出前提條件，比如，只有在養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌、劃轉(zhuǎn)國(guó)資充實(shí)社保到位、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率目標(biāo)能確保完成、財(cái)政補(bǔ)貼到位后，才可以用住房公積金去補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，否則，一旦依賴住房公積金補(bǔ)充，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革會(huì)缺乏動(dòng)力。

　　住房公積金：需要理清對(duì)定位的認(rèn)識(shí)

　　長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于住房公積金的定位問(wèn)題始終難以達(dá)成共識(shí)，最根本的原因在于對(duì)住房公積金涉及的住房?jī)?chǔ)金、住房金融、住房保障三者之間的關(guān)系問(wèn)題沒(méi)有理清，甚至將其對(duì)立起來(lái)，需要認(rèn)真思考。

　　一、什么是住房公積金定位

　　定位針對(duì)一項(xiàng)制度或一個(gè)行業(yè)來(lái)說(shuō)，就是確定其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中所屬的領(lǐng)和位置以及與其他領(lǐng)域之間的關(guān)系。當(dāng)今社會(huì)事關(guān)人們衣食住行的行業(yè)雖然門類眾多，機(jī)構(gòu)五花八門，但都有一個(gè)大的歸屬，都有一個(gè)確切位置。對(duì)住房公積金來(lái)說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)所涉及的領(lǐng)域中，它處于什么位置，屬于哪個(gè)領(lǐng)域，是經(jīng)濟(jì)中的財(cái)政、稅收、金融、保險(xiǎn)、證券，還是社會(huì)保障中的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房保障或者其他，這就是定位。確定位置意味著在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中有了立足之地。作為住房?jī)?chǔ)金的住房公積金，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中如果無(wú)法找到自己的準(zhǔn)確位置，就很容易成為“被遺忘的角落”，影響到其可持續(xù)發(fā)展。

　　不可否認(rèn)，住房公積金制度建立之初，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的`目標(biāo)剛剛確立，人們對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)遠(yuǎn)沒(méi)有今天這樣清晰。當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)改革體現(xiàn)在住房領(lǐng)域，最突出、最迫切的問(wèn)題就是解決城鎮(zhèn)居民的住房難問(wèn)題。為此，住房制度改革便提到了各級(jí)政府的重要議事日程�？紤]到住房新制度的建立和實(shí)施，會(huì)增加城鎮(zhèn)職工的住房消費(fèi)負(fù)擔(dān)，因而設(shè)計(jì)建立了住房公積金制度，作為住房制度改革的配套制度加以推行。目的在于通過(guò)國(guó)家、集體和個(gè)人三者共同負(fù)擔(dān)，由政府部門強(qiáng)制管理，為職工個(gè)人及其家庭積聚起一定量的資金，專項(xiàng)用于個(gè)人和家庭的住房消費(fèi)。從此角度看，住房公積金起到了住房?jī)?chǔ)金的作用，既緩解了職工家庭在住房新制度下的住房消費(fèi)壓力，保障了繳存職工住房消費(fèi)能力的提升，又促進(jìn)了住房新制度的快速建立，因而《住房公積金管理?xiàng)l例》將其定位于住房?jī)?chǔ)金是正確的。

　　但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和民生領(lǐng)域的改革不斷向前推進(jìn)，住房新制度已經(jīng)牢固確立且深入人心，人們對(duì)住房公積金僅僅作為住房?jī)?chǔ)金的角色給予了新的期待。這就是住房公積金在作為住房?jī)?chǔ)金不能普遍滿足職工解決和改善住房的條件下，能否承擔(dān)起一些新的任務(wù)。比如，對(duì)繳存額較少的一些中低收入職工，通過(guò)住房公積金積累解決住房問(wèn)題需要的時(shí)間會(huì)很長(zhǎng)，如何在較短時(shí)間內(nèi)解決他們的住房問(wèn)題，如何在住房公積金制度內(nèi)保證所有繳存職工在購(gòu)房、租房、資金融通等方面的不同需求能夠得到充分滿足，增強(qiáng)制度的吸引力和機(jī)會(huì)的公平，是當(dāng)今制度建立20多年來(lái)公眾給予住房公積金制度的新期待。而這些期待是作為住房?jī)?chǔ)金的住房公積金所無(wú)法完全承受的，因而就出現(xiàn)了對(duì)住房公積金定位的新思考。

　　二、關(guān)于住房公積金定位的幾種認(rèn)識(shí)

　　住房?jī)?chǔ)金是現(xiàn)行《住房公積金管理?xiàng)l例》對(duì)住房公積金的權(quán)威解釋。如果要問(wèn)住房公積金是什么，可以很干脆地回答，住房公積金是一種住房?jī)?chǔ)金。由此產(chǎn)生了將住房公積金定位于住房?jī)?chǔ)金的認(rèn)識(shí)。這一認(rèn)識(shí)到今天也不過(guò)時(shí)。因?yàn)樽》抗�積金本質(zhì)上就是為繳存職工存儲(chǔ)積累的一項(xiàng)個(gè)人住房資金，這一屬性在今天依然沒(méi)有改變。住房公積金是一種住房?jī)?chǔ)金。但是，住房?jī)?chǔ)金歸屬于哪個(gè)領(lǐng)域，應(yīng)歸屬于金融，還是基金會(huì)，或者互助會(huì)，似乎都不完全是。所以，住房?jī)?chǔ)金的定位始終不能解決住房公積金在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的位置問(wèn)題。于是，就出現(xiàn)了住房公積金是住房金融的認(rèn)識(shí)。

　　住房公積金是中國(guó)的住房金融，這一觀點(diǎn)在理論界有著普遍影響，根源來(lái)自于住房?jī)?chǔ)金。既然住房公積金是住房?jī)?chǔ)金，是為繳存職工存儲(chǔ)的住房資金，那就是住房?jī)?chǔ)蓄，所不同的是住房公積金是帶有強(qiáng)制性、專用性的儲(chǔ)蓄，因而與一般的銀行儲(chǔ)蓄有所區(qū)別。這種認(rèn)識(shí)解決了住房公積金的定位問(wèn)題，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中找到了住房公積金的歸宿，那就是金融。

　　但是，從我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展完善需要看，我國(guó)的住房金融體系已經(jīng)基本形成，商業(yè)性的住房金融體系已經(jīng)比較完善，政策性的住房金融隨著國(guó)家開發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部的組建，也將得到健全。隨著國(guó)開行個(gè)人住宅金融業(yè)務(wù)的開展，我國(guó)的政策性住房金融體系也將很快得到完善。屆時(shí)囊括商業(yè)性和政策性在內(nèi)的、一個(gè)完備的住房金融體系，將在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中為解決和改善居民住房問(wèn)題，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展，發(fā)揮重要的支持作用。所以說(shuō)，我國(guó)并不缺乏住房金融，將住房公積金定位于住房金融，實(shí)屬“畫蛇添足”。

　　那么，住房公積金在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中如何找到自己的合理位置，另一種認(rèn)識(shí)就出現(xiàn)了，這就是住房公積金是符合國(guó)情的互助性的住房保障資金。此種觀點(diǎn)認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要完備的社會(huì)保障來(lái)支撐。我國(guó)目前已將建立了多層次、涵蓋多方面、涉及民生多個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)保障制度，具有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度正在逐步完善。在住房保障領(lǐng)域，建立了實(shí)物性的住房保障制度，對(duì)充分滿足保障對(duì)象所發(fā)揮的作用及其有限。而住房公積金作為歸個(gè)人所有的互助性保障資金，在此方面有著廣闊的發(fā)展空間。因而有人提出住房公積金是一種互助性住房保障資金。住房公積金管理機(jī)構(gòu)集中管理這一資金，通過(guò)參與保障性住房建設(shè)獲得房源，為參建職工提供貨幣和實(shí)物兩種方式的住房保障。這一觀點(diǎn)解決了住房公積金在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的歸屬問(wèn)題，將住房公積金與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系在一起，賦予了住房公積金無(wú)限的生命力。

　　利用住房公積金的住房?jī)?chǔ)金屬性，借助于住房公積金管理機(jī)構(gòu)的部分金融手段，將住房公積金制度打造成符合國(guó)情的社會(huì)保障制度，是住房公積金事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一條現(xiàn)實(shí)路徑。這里不存在矛盾，也不存在將相互矛盾的金融與保障集合于一身。因?yàn)樗鼈冎�間有著清晰的關(guān)系。

　　三、解決住房公積金定位應(yīng)注意的問(wèn)題

　　(一)區(qū)分幾個(gè)概念。在住房公積金領(lǐng)域，往往涉及住房公積金、住房公積金管理機(jī)構(gòu)、住房公積金制度以及住房?jī)?chǔ)金、住房金融、住房保障等概念，許多場(chǎng)合我們將住房公積金、住房公積金管理機(jī)構(gòu)、住房公積金制度混用，主要原因是沒(méi)有理清它們之間的關(guān)系。

　　實(shí)際上，住房公積金是一種資金，住房公積金管理機(jī)構(gòu)是一個(gè)組織，住房公積金制度是一項(xiàng)政策。在三者關(guān)系中，住房公積金是核心，是管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)容，是制度的靈魂。住房?jī)?chǔ)金是針對(duì)住房公積金本身而言的一種屬性，是住房公積金區(qū)別于其他資金的一種本質(zhì)屬性。住房金融是針對(duì)住房公積金管理機(jī)構(gòu)而言的一種手段，是住房公積金管理機(jī)構(gòu)發(fā)揮職能作用所采取的具體方式。住房保障是針對(duì)住房公積金制度而言的一種職能，是住房公積金制度在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的位置和價(jià)值所在。由于住房公積金、住房公積金管理機(jī)構(gòu)、住房公積金制度三者之間有著密切的聯(lián)系，都是圍繞住房公積金這一核心概念展開的，因而許多時(shí)候我們不經(jīng)意間就將其混為一談。

　　或許有人認(rèn)為，不要陷入住房公積金是什么的爭(zhēng)論，住房公積金是什么，住房公積金就是住房公積金!看似多么干脆，多么理直氣壯，但又顯得多么空虛。如果這樣的態(tài)度是正確的，那么，每個(gè)人在考場(chǎng)上都會(huì)獲得滿分。比如問(wèn)：什么是直線運(yùn)動(dòng)?照此邏輯答：直線運(yùn)動(dòng)就是直線運(yùn)動(dòng)。有意義嗎!所以，有些概念一定要弄清楚，回避問(wèn)題不是解決問(wèn)題的辦法。

　　(二)明確定位的主體。定位的主體實(shí)質(zhì)上是要明確對(duì)誰(shuí)定位，涉及的有住房公積金定位、住房公積金管理機(jī)構(gòu)定位、住房公積金制度定位三個(gè)層次。許多時(shí)候，大多數(shù)人將其混為一談，誤認(rèn)為是一回事。結(jié)果造成了許多解不開的困惑。

　　(三)如何定位。依據(jù)上述分析和判斷，可以將住房公積金、住房公積金管理機(jī)構(gòu)、住房公積金制度與住房?jī)?chǔ)金、住房金融、住房保障對(duì)應(yīng)起來(lái)，尋求其聯(lián)系組合。將住房公積金定位為“住房公積金是歸繳存職工所有的互助性住房保障資金”;住房?jī)?chǔ)金繼續(xù)作為其屬性仍有積極意義。將住房公積金管理機(jī)構(gòu)定位于“公益類事業(yè)單位”或“公益類社會(huì)組織”，不再稱之為不以盈利為目的的事業(yè)單位。在住房公積金管理機(jī)構(gòu)委托發(fā)放貸款的基礎(chǔ)上，賦予其直接放貸的住房金融手段。將住房公積金制度定位于符合國(guó)情的具有中國(guó)特色的“住房保障制度”，向參建職工提供實(shí)物住房和貨幣性住房互助保障。如果能將住房公積金制度定位于住房保障制度，賦予住房公積金管理機(jī)構(gòu)部分金融手段，那么，通過(guò)住房公積金的住房?jī)?chǔ)金屬性，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中為解決和改善職工的住房問(wèn)題，發(fā)揮制度的保障作用就完全成為可能。

　　(四)定位的意義。分三個(gè)層次定位可以消除研究領(lǐng)域里的混亂現(xiàn)象，可以在許多問(wèn)題上形成共識(shí)，可以賦予住房公積金制度更加豐富的內(nèi)涵，可以將住房公積金制度與我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度緊密聯(lián)系在一起，使其有充分的發(fā)展空間。

　　總之，住房公積金的改進(jìn)和完善已經(jīng)作為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，給予我們研究和討論的時(shí)間并不充分。只要我們從大處著眼，從細(xì)微之處入手，層層剝繭，就一定會(huì)消除誤區(qū)，達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)跨越重重障礙，迎來(lái)一片新天地。

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