扶貧資金是用于改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件、提高貧困人口生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)、扶持貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的專項資金。為進一步提高扶貧資金使用效益和扶貧開發(fā)工作水平，我們于7月上旬深入到部分縣市，對新階段以來我市扶貧資金投入使用情況進行了調(diào)查，并作了相關(guān)思考。

　　一、我市新階段扶貧資金投入的主要特點

　　1、投入力度較大。據(jù)調(diào)查，2015- 2015元，是“八七”扶貧攻堅期間66元的2倍。年，我市新階段扶貧資金累計投入162412萬元，是 “八七”扶貧攻堅期間101935萬元的1.6倍。其中財政扶貧資金32110萬元，老區(qū)建設(shè)資金4260萬元，以工代賑資金35016萬元，信貸扶貧資金91026萬元，分別比“八七”扶貧攻堅期間多23476萬元、1582萬元、9375萬元和26044萬元。從無償扶持資金來看：2015年至2015年累計投入71386萬元，比“八七”扶貧攻堅期間的36953萬元多34433萬元。按年度“兩類人口”存量計算，人平年均無償投入扶貧資金129.1

　　2、投向比較集中。7年來，我市扶貧資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(基本農(nóng)田、人畜飲水、農(nóng)田水利、交通)投入33837萬元，產(chǎn)業(yè)扶貧投入11065萬元，“一建三改”投入10851萬元，搬遷扶貧投入8637萬元，扶貧培訓(xùn)及其它4070萬元，社會發(fā)展(教育、衛(wèi)生、廣電等)投入2926萬元，分別占無償扶持資金總額的47.4%、15.5%、15.2 %、12.1%、5.7%和4.1%。這組統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我市新階段以來的扶貧資金嚴(yán)格按照《湖北省財政扶貧資金管理辦法》和《湖北省以工代賑資金管理辦法》規(guī)定的用途和范圍，立足于“輸血” 與“造血”相結(jié)合，以重點村為基本單元，以貧困戶為基本對象，圍繞“興、建、創(chuàng)”的目標(biāo)要求，集中用于解決貧困地區(qū)和貧困群眾最直接、最現(xiàn)實、最關(guān)心的問題。

　　3、管理比較規(guī)范。一是項目管理嚴(yán)按程序運作。各縣市每年申報的扶貧項目資金，及時報市扶貧辦和發(fā)改委審查備案，由市審核后分別報省扶貧辦、發(fā)改委審批。扶貧、發(fā)改和財政三部門在扶貧項目管理中分工負(fù)責(zé)，互商互通，密切配合。二是資金配置嚴(yán)按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。對上級當(dāng)年安排的財政扶貧資金、預(yù)算內(nèi)以工代賑資金、老區(qū)建設(shè)資金，分別按總量的70%、60%和50%以上集中捆綁使用，統(tǒng)籌安排投放到當(dāng)年啟動的扶貧開發(fā)重點村。堅決做到人口1000人以下的村無償投入不少于45萬元，人口1000人以上的村無償投入不少于60萬元。三是資金監(jiān)管機制比較完善。在認(rèn)真落實項目資金備案制、公示制、預(yù)撥制、審計制的基礎(chǔ)上，堅持實行扶貧項目資金“一個規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)、一個文件統(tǒng)籌、一個漏斗向下、一套機制規(guī)范”的“四個一” 的運行機制。堅持“項目跟著規(guī)劃走、資金跟著項目走、監(jiān)管跟著資金走”的原則，嚴(yán)格票據(jù)審核，嚴(yán)格報帳時限，嚴(yán)格資金撥付，實行專戶管理，集中支付，封閉運行，�？顚Ｓ�。

　　二、我市新階段扶貧資金使用效益顯著

　　1、農(nóng)村發(fā)展條件明顯改善。一是致富“瓶頸”被打破。7 年來，全市共新(維)修村組公路9402.75公里，其中硬化水泥路6118公里。以XX縣大廟鄉(xiāng)黃興村、XX縣水坪鎮(zhèn)漫液村、XX縣化龍堰鎮(zhèn)高川村、XX市銀洞山村、XX縣白浪鎮(zhèn)楊溝村和XX縣香口鄉(xiāng)孟川村為代表的部分扶貧開發(fā)重點村，還修通并硬化了戶際路。二是灌飲難題被解決。全市7年共興修水渠、水窖、集中供水工程等水利設(shè)施上千處，解決飲水極端困難人口29.72萬人，解決了21.49萬人的飲水不安全問題。全長18千米的XX縣天惠渠，不僅解決了數(shù)千畝良田的灌溉問題，還大大緩解了XX縣城10萬居民的生活供水壓力。三是臟亂面貌被改變。以扶貧開發(fā)重點村為主要項目實施區(qū)域，新建沼氣池 63646口，改櫥56310戶，改廁55210戶，改欄55710戶，在節(jié)約能源的同時，又使農(nóng)村過去那種臟亂差的面貌得到了改善。四是社會事業(yè)發(fā)展較快。新(維)修了一大批校舍、衛(wèi)生室、文化活動室、福利院和村委會，從一定程度上解決了村民很多方面的實際困難。僅XX縣2015年一年就新建鄉(xiāng)村科技文化活動室54個、圖書室111個、衛(wèi)生室219個，新建和改造福利院82所。

　　2、農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁得到培植。一是致富產(chǎn)業(yè)不斷壯大。先后投入資金16724萬元(含有償扶持)，新發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)基地291萬畝，初步形成了以竹山、竹溪為重點的有機茶產(chǎn)業(yè)帶，以丹江口、XX縣為重點的柑桔產(chǎn)業(yè)帶、以城郊為重點的無公害蔬菜和旅游休閑產(chǎn)業(yè)帶，以高XX區(qū)為重點的山野菜和藥材產(chǎn)業(yè)帶，以XX縣為重點的木瓜產(chǎn)業(yè)帶、以竹溪為重點的魔芋產(chǎn)業(yè)帶，以XX縣為重點的南部山區(qū)食用菌產(chǎn)業(yè)帶，培植出了XX縣得勝鎮(zhèn)圣水村、XX市核桃園村、XX縣胡家營鎮(zhèn)土地溝村、XX區(qū)漢江街辦水堤溝村等一大批特色產(chǎn)業(yè)示范村。XX區(qū)因地制宜，把旅游產(chǎn)業(yè)作為扶貧工作的重點來抓，旅游業(yè)帶動農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，2015年共接待旅客70多萬人次，實現(xiàn)旅游綜合收入超過2億元，農(nóng)家樂發(fā)展到110家，營業(yè)收入1000多萬元。二是龍頭企業(yè)健康發(fā)展。篩選確定實施項目40個，落實資金6.93億元，培植省級以上扶貧龍頭企業(yè)18家，有力推動了全市“雙億工程”的實施，直接或間接帶動了農(nóng)戶脫貧致富奔小康。僅龍王埡茶葉集團和圣水茶葉集團就直接輻射農(nóng)民6萬多戶近30萬人，區(qū)域內(nèi)年人平茶葉收入達(dá)500元以上。全省最大的扶貧開發(fā)項目潘口水電站建成后，年發(fā)電收入5億多元，創(chuàng)稅1億元，將有力的拉動竹山、竹溪乃至全市的經(jīng)濟快速發(fā)展。

　　3、農(nóng)民發(fā)展能力較大提高。以十堰雨露分院等9個培訓(xùn)基地為依托，以提高培訓(xùn)質(zhì)量、注重就業(yè)效果、完善管理機制、強化維權(quán)服務(wù)為重點，大力實施農(nóng)村貧困勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)。7年共投入資金 1300多萬元，組織扶貧培訓(xùn)16萬多人，其中雨露計劃轉(zhuǎn)移培訓(xùn)3.57萬人，實用性技術(shù)培訓(xùn)12.35萬人，并打造了數(shù)控加工技術(shù)和機械加工技術(shù)兩個專業(yè)品牌以及XX縣區(qū)域勞務(wù)輸出品牌。12萬多實用性技術(shù)培訓(xùn)學(xué)員就地投身入新農(nóng)村建設(shè)主戰(zhàn)場，很多都成為帶動地方種養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的“土專家”和“田秀才”。 3萬多雨露計劃學(xué)員憑一技或多技之長全部轉(zhuǎn)移進城務(wù)工，90%以上實現(xiàn)了“培訓(xùn)一人，轉(zhuǎn)移一人，脫貧一戶”，有效助推了全市打工經(jīng)濟的發(fā)展。XX縣蔣家堰鎮(zhèn)西橋村三組貧困學(xué)生黃銳，初中畢業(yè)后在扶貧部門的幫助下，2015年進入市雨露分院“科技扶貧班”學(xué)習(xí)，2015年6月畢業(yè)后被學(xué)校推薦到江蘇昆山三星重工公司工作，月收入2000元左右，全家從此擺脫了困境。2015年以來，全市新增勞務(wù)輸出35萬人，外出務(wù)工總數(shù)達(dá)到64.72萬人，占農(nóng)村勞動力總數(shù)的54.6%，年均實現(xiàn)打工收入27億元，占農(nóng)民現(xiàn)金收入的60%以上。

　　4、特困對象生活環(huán)境切實改觀。結(jié)合工程搬遷、庫區(qū)移民和村鎮(zhèn)建設(shè)，因地因戶制宜，采取梯度搬遷、集中安置、集鎮(zhèn)安置、基地安置與外遷安置等多種方式，統(tǒng)籌資金8637萬元，對“一方水土難養(yǎng)一方人”的18126戶73245個特困對象實施了搬遷扶貧，使他們脫離了窮山窩，融入了新農(nóng)村，獲得了新生活。XX縣沙河鄉(xiāng)五塘村、土城鎮(zhèn)葛坪村在搬遷扶貧工作中積極探索新建集中搬遷模式，實現(xiàn)了房屋統(tǒng)一設(shè)計、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一配套、生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一治理，取得了很好的效果。XX市浪河鎮(zhèn)青莫村遷入戶楊宗芳，從居住在高遠(yuǎn)山區(qū)的黃龍搬到浪河鎮(zhèn)青莫村后，通過承包茶園，采茶、務(wù)工等，逐步擺脫了貧困。時任省長的羅清泉同志到該村考察時，他高興的告訴羅省長，搬下來后，行路方便了，吃水方便了，務(wù)工好找了，收入增加了，1頭豬要比原來多賣幾百元。

　　5、各種扶貧資源有效激活。在市一級，以項目為紐帶，以扶貧開發(fā)和參照西部開發(fā)等區(qū)域性政策來整合統(tǒng)籌行業(yè)性(通村水泥路、安全飲水、能源建設(shè)等)政策，同時將交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、教育、衛(wèi)生等專項資金向重點貧困村傾斜，確保每個重點貧困村在規(guī)劃建設(shè)期內(nèi)各項投入達(dá)到100萬元以上。在縣一級，實行資金捆綁使用，做到“擇貧而扶，極貧重扶”。 XX縣自2015年開始，將扶貧搬遷與農(nóng)村特困戶危房改造、殘疾戶住房建設(shè)緊密結(jié)合起來，每年整合扶貧、發(fā)改、民政、殘聯(lián)三個部門的資金380多萬元，將貧困戶和特困戶建房補助標(biāo)準(zhǔn)分別提高到1萬元和1.6萬元，不僅超額完成了年度搬遷扶貧工作任務(wù)，還確保了特困對象的居住條件和生活環(huán)境得以切實改善。在鄉(xiāng)村一級，鼓勵引導(dǎo)群眾在重點村建設(shè)中自力更生投工獻(xiàn)料。湖北口鄉(xiāng)三天門村在懸崖陡壁上修建村組公路7公里，群眾自發(fā)參與建設(shè)。巖屋溝村群眾為了早日建成通村水泥路，群眾除自覺投工投勞外，還墊資13萬元用于公路建設(shè)，最多的戶墊資達(dá)1萬元。在外出成功人士領(lǐng)域，積極引導(dǎo)他們捐資建設(shè)家鄉(xiāng)或者投資開發(fā)家鄉(xiāng)。以XX縣為例，5年以來，全縣先后有800余名外出成功人士向家鄉(xiāng)建設(shè)捐資，捐款總額多達(dá)1000多萬元;有5000余人返鄉(xiāng)投資興業(yè)，總投資額5億多元。該縣夾河鎮(zhèn)成功人士饒會均，2015年3月捐資140萬元用于家鄉(xiāng)通村水泥路建設(shè)，今年有計劃投資 5000萬元將羊尾鎮(zhèn)龍?zhí)逗娱_發(fā)建設(shè)成國家4a級景區(qū)。

　　三、問題與建議

　　(一)存在的問題

　　1、資金總量不足與建設(shè)需求大的矛盾比較突出。據(jù)測算，在十堰這樣的集中連片貧困地區(qū)，要完成一個貧困村整村推進的任務(wù)最低投入也得200 萬元以上。事實上，新階段以來，含其他惠農(nóng)資金在內(nèi)，全市已實施整村推進的重點村村平投入只在100萬元左右，還有部分村沒有達(dá)到這個水平。一是政策設(shè)計有缺陷。扶貧開發(fā)政策在分配上，主要兼顧的是農(nóng)業(yè)人口、貧困人口、農(nóng)民人均純收入水平和人均財政收入水平等因素，沒有科學(xué)分析不同貧困地區(qū)之間以及不同貧困群體之間的差異性。以通村水泥路建設(shè)為例，國家每公里補助10萬元，在平原地區(qū)基本和造價持平。而在山區(qū)，缺口則在8萬元左右，并且隨著物價的上漲，這個缺口還在繼續(xù)擴大。在部分高山鄉(xiāng)村，1公里通村水泥路造價要高達(dá)20萬元左右。再如貧困勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，無視城鄉(xiāng)差別、地理差別和家庭收入差別，補助標(biāo)準(zhǔn)都是每人每年1500元。扶貧搬遷補助也是一樣，全省都是人平1500元，戶平6000元。二是地方財力難配套。補助式、激勵式的扶貧政策，要求地方在項目實施過程中予以一定比例的資金配套。而十堰轄區(qū)五縣一市都是吃飯財政，不僅配套財力弱，就是國家和省投入到我市的三項無償資金，也不能做到100%全部投入到當(dāng)年實施的重點村，而只能按一定比例統(tǒng)籌捆綁使用。據(jù)統(tǒng)計，2015-2015年，全市(不含城區(qū)和武當(dāng)山特區(qū))實施扶貧項目2761個，投入資金21992.5萬元，實際投入到重點村的項目和資金分別為1239個、10454.95萬元，分別占項目總數(shù)和資金投入總數(shù)的44.9%和47.5%。

　　2、公益性項目與到戶項目之間的差別比較大。一是項目擺布和資金安排不平衡。2015-2015年，全市安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目1779 個，相應(yīng)安排資金15634萬元，分別占項目總數(shù)和資金總數(shù)的64.4%和71.1%，而種養(yǎng)業(yè)項目才455個、資金投入只有2747.9萬元，僅占項目總數(shù)和資金總數(shù)的16.5%和12.5%。XX縣、XX縣和XX縣2015-2015年用于種養(yǎng)業(yè)的資金均不足資金總額的10%，而用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金卻分別高達(dá)78%、76%和76.6%。誠然，扶貧開發(fā)是要注重解決貧困群眾最關(guān)心、最直接的問題，但也要注重解決提高貧困對象的脫貧能力，縮小貧困群體之間的差距。二是基層組織和基層干部的積極性不一樣。公益性項目需求量大、主動性強、推進快，后續(xù)管理也比較規(guī)范;而到戶項目卻往往被動接受任務(wù)，工作推進不力，后續(xù)管理跟不上。比如有的地方一提起扶貧到戶貼息貸款、貧困勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、搬遷扶貧、沼氣建設(shè)等到戶工作就出現(xiàn)畏難情緒，但一搞起基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作卻勁頭十足，熱火朝天。又如，部分地方的特色產(chǎn)業(yè)基地苗木只栽不管，任其自生自滅望天收，結(jié)果直接導(dǎo)致病蟲害高而掛果率低，而對通村水泥路、水利設(shè)施等項目總嫌計劃少。同樣是幫助農(nóng)民致富的扶貧項目，基層積極性卻有明顯不同。究其原因，一是片面的政績觀在作怪，整村推進時間短任務(wù)重，公益性項目排場大見效快，而到戶項目難度大見效慢;二是對于經(jīng)費緊張的鄉(xiāng)村兩級來說，到戶項目幾乎沒有可鉆的空子，而公益性項目往往都有可以操作的空間。

　　3、資金管理中的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象仍然存在。一是擅自改變用途。如2015年以工代賑安排XX縣、竹山、XX縣搬遷扶貧資金278萬元(其中XX縣87萬元、竹山87萬元、XX縣104萬元)，但在實際工作中被全部用于了其它項目建設(shè)。另外，5縣1市2015-2015年扶貧資金審計結(jié)果反映，調(diào)項的有4個縣(市)，共改變計劃項目37個，涉及資金276萬元。其中，XX縣改變計劃項目5個，資金49萬元;XX縣改變計劃項目18個，資金69萬元;XX市改變計劃項目2個，資金30萬元;XX縣改變項目計劃12個，資金128萬元。二是擠占挪用現(xiàn)象存在，且手段更隱蔽。有的將費用轉(zhuǎn)到村或項目單位，有的開假發(fā)票造假手續(xù)。從2015-2015年扶貧資金審計結(jié)果看，5縣1市都普遍存在擠占挪用情況。某縣有個村干部反映，縣里安排給他們村無償資金48萬元，鎮(zhèn)財政所實際撥付資金40萬元，但村上做帳卻是48萬元。2015年10月，某縣有個縣直單位到省參加項目評審會，實交會費1萬元，報賬時采取開假收據(jù)的辦法，金額由1萬元變成了3萬元，虛列項目支出2萬元。三是資金管理和撥款程序不規(guī)范。有的沒進專戶管理，有的以撥代扣。比如，2015年5月審計發(fā)現(xiàn)有個縣計劃局將2015年以工代賑示范項目157萬元滯留,沒有及時轉(zhuǎn)入財政專戶管理。還有個鄉(xiāng)政府2015年抵扣重點村扶貧資金6萬元,用于歸還鄉(xiāng)政府從財政所專項資金戶借款，而該村財務(wù)賬反映收某茶場楠竹苗款6萬元。四是滯撥扶貧資金現(xiàn)象仍然存在。2015 年4月，市檢查驗收組發(fā)現(xiàn)，某縣2015年下達(dá)資金計劃1083萬元，實際撥付只占計劃的86.5%;2015年滯留未撥587萬元、占資金總量的 51.3%，其中以工代賑資金330萬元，只下?lián)芰?萬元，僅占計劃的1.8%，老區(qū)資金96萬元，只下?lián)芰?1.5萬元，占計劃的74.5%。

　　(二)相關(guān)建議

　　1、從整村推進入手，進一步統(tǒng)籌扶貧資源。一是扶貧資金實行“省整合、市督辦、縣落實”的機制，打破體制制約“瓶頸”。把用于扶持重點村的以工代賑資金從發(fā)改部門切出來劃歸扶貧部門管理，實行自上而下的整合，確保達(dá)到配置要求。二是繼續(xù)堅持將涉農(nóng)專項資金以及社會扶貧資金捆綁起來向重點村傾斜，從而以扶貧資金為黏合劑，引導(dǎo)其他相關(guān)項目資金優(yōu)先解決貧困地區(qū)貧困對象的生產(chǎn)生活困難。三是著力引導(dǎo)更多貧困群眾特別是有一定能力的貧困群眾清醒認(rèn)識到自己在重點村建設(shè)中的主體地位，積極向內(nèi)挖潛，堅持自力更生，最大可能彌補建設(shè)資金的不足。

　　2、從科學(xué)立項入手，增強扶貧項目計劃的嚴(yán)肅性。一是要繼續(xù)加強項目庫建設(shè)。深入研究國家對貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)及扶貧政策，廣泛調(diào)查、篩選、包裝既符合本地實際又符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項目充實到項目庫，以爭取國家的最大扶持。二是要科學(xué)制定項目計劃，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際，按照效益優(yōu)先的原則，正確處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系、整村推進和扶貧到戶的關(guān)系，科學(xué)布局項目，平衡資金安排，提高項目的計劃性、針對性和實效性。三是要加大對項目實施監(jiān)管力度，不得隨意調(diào)整項目計劃和擅自改變資金用途。同時，在項目資金分配上，要避免“人情”項目和“暗箱操作”。

　　3、從完善制度入手，規(guī)范扶貧資金的運行機制。一是實行業(yè)主負(fù)責(zé)制。沒有業(yè)主的建設(shè)項目，有關(guān)部門不予批準(zhǔn)。專項資金計劃批準(zhǔn)后，由扶貧部門和項目負(fù)責(zé)人簽訂責(zé)任書，明確各自的職責(zé)，并按責(zé)任書檢查考核;二是實行直達(dá)撥款制。堅持資金跟著項目走，由財政部門根據(jù)政府審定的項目計劃、項目進度和財政資金調(diào)度情況，將款項直接撥付到項目單位或項目業(yè)主。對不能直接支付的項目，要減少資金支付環(huán)節(jié);三是實行定期報告制。除國家、省有專門規(guī)定以外，專項資金使用單位或項目業(yè)主要按期向相關(guān)部門報告專項資金使用情況，主動接受管理。同時，對扶貧資金項目的實施，項目材料的物資采購，要進行公開招標(biāo)，納入政府集中采購，最大限度地降低建設(shè)成本，以發(fā)揮更大效益。

　　4、從強化監(jiān)管入手，堵塞扶貧資金使用的漏洞。一是稅務(wù)部門要加強票據(jù)管理，定期對票據(jù)使用單位進行檢查，不得轉(zhuǎn)讓票據(jù)和代開、虛開發(fā)票;二是財政部門要加強對扶貧專項資金的收支管理，嚴(yán)格審查扶貧項目支出的原始憑證，堵截虛假票據(jù);三是扶貧部門要加強對扶貧資金的跟蹤監(jiān)督，對沒有開工、虛假施工和沒有竣工的扶貧項目，不得出具竣工驗收單和提供資金審批手續(xù);四是政府有關(guān)職能部門要對扶貧專項資金進行定期檢查，督促用款單位把扶貧資金真正用于扶貧事業(yè)。

　　5、從嚴(yán)厲追責(zé)入手，疏通扶貧資金使用的“梗阻”。一是財政部門要對項目建設(shè)專項資金實行全程監(jiān)督檢查。對不能如期組織項目施工或工程質(zhì)量不合格的，終止計劃執(zhí)行，并限期整改。項目完工后，必須經(jīng)財政部門進行工程竣工財務(wù)決算審查，出具審查批復(fù);二是扶貧部門要跟蹤問效、跟蹤服務(wù)。對已竣工的項目也要經(jīng)常檢查，查出問題要及時整改，使其發(fā)揮最大的效益;三是審計部門要加大對扶貧資金的審計力度，審計結(jié)果要向社會公告，審計出的問題要依法監(jiān)督整改，確保�？顚Ｓ煤唾Y金使用效益;四是對違反規(guī)定擠占挪用、損失浪費、騙取套取扶貧資金的行為，依紀(jì)依法追究有關(guān)單位和責(zé)任人的責(zé)任。