事業(yè)單位改革方案步驟
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事業(yè)單位在轉(zhuǎn)制、改制過程中，需要按照以下流程、遵循以下操作方法：
一、依法開展改制單位的清產(chǎn)核資工作
在事業(yè)單位轉(zhuǎn)制、改制過程中，堅持公有資產(chǎn)保值增值是一項基本原則。要依法維護國家、集體所有者的合法權(quán)益，就必須規(guī)范整個清產(chǎn)核資的操作程序。事業(yè)單位自身的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)評估本身就是一個十分敏感而又引人關(guān)注的問題，特別是有些事業(yè)單位由于歷史的原因，擁有的資產(chǎn)數(shù)額十分龐大，這個問題就更加突出。因此如何保證清產(chǎn)核資工作的順利進行，防止某些人利用改制、轉(zhuǎn)制之機，以各種非法手段侵吞公有資產(chǎn)，是擺在各級領(lǐng)導(dǎo)面前的一個必須認真對待的問題。我們認為，只有加強法律監(jiān)督和控制，才能有效的保證清產(chǎn)核資工作的正常開展。
第一、改制單位的上級主管部門應(yīng)加強對清產(chǎn)核資工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，在改制單位申請資產(chǎn)評估立項后，由主管部門委托具有資質(zhì)的中介機構(gòu)對改制單位進行資產(chǎn)評估。
第二、對涉及到改制單位產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)交易、資產(chǎn)處置方案的制訂、改制單位的股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等行為，應(yīng)由律師出具法律意見書，確保整個改制、轉(zhuǎn)制流程的合法性。
第三、加強民主監(jiān)督，資產(chǎn)的評估結(jié)果、處置方案等須交由職工大會審議。
第四、對發(fā)生在轉(zhuǎn)制過程中的違法犯罪行為必須依法處理。對于在轉(zhuǎn)制、改制過程中隱匿資產(chǎn)的行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，就要依法追究當事人法律責任。對于中介機構(gòu)在承辦業(yè)務(wù)時，同改制單位串通作弊、弄虛作假或隱瞞不報，出現(xiàn)重大疏漏、嚴重誤導(dǎo)等導(dǎo)致國有資產(chǎn)重大流失、侵害其他產(chǎn)權(quán)主體合法權(quán)益的，也應(yīng)依法追究責任。
二、改制方案的制定要堅持“三公”原則和職工民主管理
同國有企業(yè)改制一樣，事業(yè)單位在改制過程中涉及的改制、轉(zhuǎn)制方案的制訂實施應(yīng)堅持公開、公平、公正的原則，必須事先將改制方案提交職工(代表)大會審議通過。這既是在政治上保證職工群眾的主人翁地位，調(diào)動廣大職工的積極性和創(chuàng)造性，也是在制度上落實職工群眾參與民主管理、民主監(jiān)督。如果這項工作做得不好，往往會影響改制的正常進行，甚至還會給社會帶來不穩(wěn)定的因素。
第一、應(yīng)做好單位職工的思想工作，讓職工群眾真正理解改制的內(nèi)涵，使他們主動參予到改制過程中來，保證改制工作的順利進行。
第二、應(yīng)依法召開職工(代表)大會，對于清產(chǎn)核資的結(jié)果、改制方案等交由職工大會做成規(guī)范的決議。
第三、在改制過程中切實注意保護職工的合法權(quán)益，對涉及職工切身利益的決定應(yīng)交由工會和職工大會討論并形成決議。
三、根據(jù)單位不同情況決定企業(yè)形式
由于事業(yè)單位具有分布較廣、類型復(fù)雜等特點，在轉(zhuǎn)制、改制過程中不能就改制單位的形態(tài)進行“一刀切”，而是要根據(jù)各個單位的不同特點來決定其改制的形式;從改制單位的股權(quán)設(shè)置角度來說，也不能片面強調(diào)國有資本全部退出，而要根據(jù)各單位的不同情況，在鼓勵經(jīng)營者持大股的前提下，有選擇的保留部分國有股份。
根據(jù)大多數(shù)事業(yè)單位的實際情況，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，改制為有限責任公司是一種常見的做法。有限責任公司具有注冊資本要求較低、設(shè)立程序簡單、出資方式靈活、治理結(jié)構(gòu)設(shè)置靈活、改制成本低等特點，比較適合于那些參股人數(shù)較少、企業(yè)資產(chǎn)不是很多的企業(yè)。改制成有限責任公司可以從產(chǎn)權(quán)制度改革上一步到位，有利于企業(yè)的經(jīng)營層、主要經(jīng)營者和業(yè)務(wù)骨干持大股。
股份合作制企業(yè)是我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中發(fā)展出來的、獨具中國特色的企業(yè)組織形式。這種組織形式在歷史上具有積極的意義，但總的來說，仍然是向現(xiàn)代企業(yè)制度過渡的一種中間形態(tài)。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和企業(yè)規(guī)模的壯大，目前許多股份合作制企業(yè)正走向規(guī)范的股份制。因此，我們認為，除了對那些職工入股愿望強烈、人數(shù)較多的單位外，一般不宜再采用這類組織形式。
對于那些資產(chǎn)規(guī)模大、經(jīng)濟效益好的單位，股份有限公司則是最佳的選擇。在設(shè)立股份有限公司時，我們認為有必要保留部分國有股份，同時也應(yīng)積極吸收社會上的各種投資基金的介入。這樣，既能有效地保證國有資產(chǎn)的保值和增值，也能更深地加強企業(yè)同資本市場的聯(lián)系，使企業(yè)具有更強的生命力。
四、建立完善的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)
此次事業(yè)單位改制的總體目標是建立真正自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的獨立的企業(yè)法人實體，那么在改制過程中就應(yīng)該按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求來完善企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，保證企業(yè)未來的正常運轉(zhuǎn)。
在現(xiàn)代企業(yè)制度中，股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層各司其職、各行其權(quán)。然而，我國的國有企業(yè)中普通存在的嚴重“內(nèi)部人控制”、國有股權(quán)代表人缺位、董事會與監(jiān)事會監(jiān)督功能弱化等問題，往往容易導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失。因此本次事業(yè)單位改制，在改制企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置上應(yīng)注意以下幾點：
第一、依法建立完善的股東會、董事會、監(jiān)事會，制訂具有明確可操作性的企業(yè)章程和議事規(guī)則。這首先從制度上構(gòu)成了公司治理結(jié)構(gòu)得以順利運行的保證。
第二、在企業(yè)內(nèi)實行決策層和執(zhí)行層的分離。一般來說，應(yīng)盡量做到企業(yè)董事長、總經(jīng)理分設(shè)，限制董事會中的經(jīng)營人員人數(shù)，防止形成“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象。
第三、完善對企業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)督機制。企業(yè)的董事會成員中應(yīng)包含一定數(shù)量的獨立董事，以外部監(jiān)事為監(jiān)事會的主要組成成員，依法加強董事會和監(jiān)事會對經(jīng)營層的監(jiān)督。
五、建立新型內(nèi)部用人制度
事業(yè)單位原有的人事制度并不適合于企業(yè)，因此市政府21號文中提出了要切實創(chuàng)新內(nèi)部用人用工、收入分配機制。
所有單位與職工都要按照國家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在平等自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，通過簽訂勞動合同，明確單位和個人的人事關(guān)系和權(quán)利義務(wù)關(guān)系，實現(xiàn)事業(yè)單位人事管理由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，由單純行政管理向法制管理轉(zhuǎn)變。實行崗位管理制度、按崗聘用、競爭上崗，突破原有的事業(yè)單位國家干部身份制、等級工資制等等。
要建立形式多樣、自主靈活的分配激勵機制也是此次改革的重要內(nèi)容。對于企業(yè)經(jīng)營者，要將短期激勵報酬同長期激勵報酬相結(jié)合，可以采取年薪制或股票期權(quán)等方式;對于職工，除實行崗績工資制度外，在條件具備的情況下還可以實行職工持股制度，充分調(diào)動職工的積極性。
改革難點
國務(wù)院共有社科院中科院等直屬事業(yè)單位14個，有國資委、科技部等相關(guān)部委29個，稅務(wù)總局、工商局等直屬機構(gòu)18個。以及部委管理的國際局10 個。在這些機構(gòu)下面，基本上都有數(shù)目不等的相關(guān)事業(yè)單位。這些種類繁多，人員規(guī)模龐大的事業(yè)單位的工資改革成為此次改革的難點。
事實上，中科院和社科院在2008年被選為進行工資改革的試點。兩年已過，這兩個"先行先試"的事業(yè)單位推進的工資改革依然困難重重。
社科院人士說，院里工資改革基本已經(jīng)停止，沒辦法再推進了。該人士透露，停止的原因在于社科院向人保部爭取的"一級以上研究員崗位比例達到60%以上"這一要求至今沒有得到批復(fù)。他稱，定崗定薪都不是關(guān)鍵，關(guān)鍵是最上面的人員級別定不下來，下面都不好做。
即便是在中科院，推進的工資改革也僅僅停留在定崗定薪的層面，而對于績效究竟該如何考核，相關(guān)的薪津補貼參考標準如何一直沒有明確的說法。
由于體制遺留原因，科技部掌管著包括國家發(fā)改委、工信部、財政部等眾多部委下屬的科研型事業(yè)單位的工資費用。這一權(quán)利，由前國家科委承襲而來。每年，科技部都要對幾乎全部部委所屬的科研事業(yè)單位的支出費用統(tǒng)一匡算，然后上報財政部撥款。
科技部人士稱，最近幾年來的局面是，國務(wù)院部委設(shè)置瘦身，但是相應(yīng)事業(yè)單位卻在逐年擴編。僅以科技部為例，1998年國務(wù)院機構(gòu)改革之后，科技部下屬事業(yè)單位只有兩三家，單現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展至近10家。每年科技部匡算出來的國務(wù)院部委相關(guān)事業(yè)單位的工資等費用支出已經(jīng)近500億。而十年前，才不過幾十億的規(guī)模。
科技部人士說，事業(yè)單位工資改革應(yīng)該推進，否則都吃財政，只會包袱越來越重。對于那些盈利能力強，能掙錢的事業(yè)單位應(yīng)該剝離出去，推向市場。但他也表示，一步到位推向市場根本做不到。
事實上，多數(shù)部委事業(yè)單位都不看好此輪工資改革，某部委的一家事業(yè)單位負責人預(yù)測，"這一輪改革依舊會胎死腹中"。
事業(yè)單位改革受到三大阻力的影響：
事業(yè)單位養(yǎng)老金改革方案受到工人、農(nóng)民的歡迎。但一如既往地，受到以教職工為代表的事業(yè)單位從業(yè)[3] 者的堅決抵制。
2008年底，廣東起草了《廣東省事業(yè)單位分類改革實施意見(征求意見稿)》，擬為其后的養(yǎng)老制度改革鋪路。然而，此方案剛一提交各事業(yè)單位內(nèi)部征求意見，“就引起混亂和不穩(wěn)定，一些人直接寫信給省委領(lǐng)導(dǎo)，大批人申請?zhí)崆巴诵莼蛸I斷工齡。”
廣東省人力資源和社會保障廳一位不愿公開姓名的官員告訴記者，分類改革本身就困難重重。
盡管從單位性質(zhì)上看，要進行分類劃分并不困難，但由于所有事業(yè)單位都與政府行政機關(guān)有著密切的關(guān)系，為平衡和照顧各方利益，要進行公平有效的劃分爭議極大。
按照此征求意見稿，廣東擬將全省所有事業(yè)單位分為三類：行政類事業(yè)單位、經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位及公益類事業(yè)單位。后者是養(yǎng)老制度改革對象。第一類事業(yè)單位要與國家機關(guān)合并，他們對改革雙手贊成;第二類擬通過改制成為企業(yè)，這類單位絕大部分自成立之日起就按企業(yè)模式納入養(yǎng)老保險序列，在養(yǎng)老保險改革方面爭議不大，但對自己要被直接改成企業(yè)的做法，反應(yīng)激烈。很多列入轉(zhuǎn)制計劃的事業(yè)單位人員，紛紛打報告要求回到公務(wù)員系統(tǒng)工作。這是第一重阻力。
第二重阻力是，征求意見稿在以高校教職工為代表的公益類事業(yè)單位內(nèi)，掀起了一股提前退休潮。
華南農(nóng)業(yè)大學一位已退休的教師告訴本刊記者，當時有教師測算過，按老辦法退休，退休金在3500元/月以上;若不申請?zhí)崆巴诵�，退休金則可能只有1600元/月左右。
按照廣東省的征求意見稿，在2008年12月31日前，凡工作年限滿30年的;或個別工作年限滿20年，因身體或其他特殊原因不能堅持正常工作的，經(jīng)報同級政府人事部門批準亦可辦理提前退休手續(xù)。對這部分職工，可按“老人老辦法”實行退休養(yǎng)老待遇。
據(jù)廣東當?shù)孛襟w報道，2008年12月20日前后，各大高校的人事處辦公室門前，前來詢問退休政策的教職工川流不息，“不少符合條件的高校教授打算先退休，然后等著學校返聘自己”。
廣東省社保系統(tǒng)一位官員稱：“當時提出要退休的大概有上千人，嚴重影響了高校的教學秩序，還有一些老師公開抨擊改革方案，認為公務(wù)員不改，只改事業(yè)單位，不公平。”
在改革方案執(zhí)行者眼中，還有第三重阻力，就是財政支付難題。
上述廣東省人力資源和社會保障廳官員告訴本刊記者，如此龐大的公益類事業(yè)單位人群一下子進入社保，財政必須按其工齡為其補繳工資額28%的養(yǎng)老保險費。“當時勞動、人事及財政部門坐在一起測算了一下，就算每個職工平均補繳十年，那至少也要幾十億元，更何況平均工齡可能不止十年”。
如果再算上按工資額的16%繳納職業(yè)年金，“那更是不得了，沒人敢提”。
據(jù)悉，2009年廣東省財政對社保養(yǎng)老基金補助3.3億元，壓力原本已相當巨大。
“各部門一看情況這么復(fù)雜，改革對象都鬧得這么厲害，全都像得了心肌梗塞，誰都不敢動了。”這位官員說。就這樣，廣東的事業(yè)單位分類改革辦法不了了之，養(yǎng)老制度改革方案也隨之擱淺。
作為最早啟動改革的省份，廣東的經(jīng)歷被其他省(市)視為教訓(xùn)。據(jù)本刊記者了解，目前上海、重慶及浙江均未出臺相關(guān)改革方案;山西正在進行事業(yè)單位分類改革的前期工作，目前已撤并事業(yè)單位74個，核減事業(yè)編制2827名，其中全額352名，差額1046名，收回政法專項編制72名，核減處級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)182名。但是，山西的改革能進行到何種程度，業(yè)界并不看好。
對策建議
針對當前轉(zhuǎn)型期的社會特點，我國事業(yè)單位管理體制的改革還應(yīng)進一步深化，筆者認為應(yīng)從以下幾個方面繼續(xù)推進事業(yè)單位管理體制的改革。
實行政事分開
應(yīng)將政府的行政管理與公共事業(yè)組織的公共事業(yè)管理嚴格區(qū)分開來，正確劃分政府機構(gòu)與公共事業(yè)組織各自的職責范圍，實現(xiàn)政事分開。政府行政機構(gòu)應(yīng)承擔行政管理職能，而公共事業(yè)組織則應(yīng)依法從事各項公共事業(yè)經(jīng)營活動。對原由行政機構(gòu)承擔的部分公共事業(yè)職能，應(yīng)進行剝離，交給現(xiàn)有的事業(yè)單位承擔;對現(xiàn)有事業(yè)單位所承擔的行政職能歸還政府部門。在重新界定和劃分政府機構(gòu)與事業(yè)單位職責的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政事機構(gòu)分開。只有這樣，才能有效地杜絕政事職責不分、政事機構(gòu)混設(shè)、政事人員混用等政事不分的現(xiàn)象再次發(fā)生。同時，也有利于加強財政監(jiān)督，防止行政機構(gòu)占用或挪用事業(yè)經(jīng)費。由于行政機構(gòu)與事業(yè)單位的性質(zhì)、職責、功能和特點都不相同，因此，應(yīng)分別采用不同的運行機制和管理方式，實現(xiàn)政事管理體制分開。如事業(yè)單位不僅要在機構(gòu)名稱上與行政機構(gòu)脫鉤，而且在機構(gòu)等級、勞動人事制度、目標考核制度、組織領(lǐng)導(dǎo)制度、財務(wù)管理制度、組織運行與管理方式等方面，均應(yīng)與行政機關(guān)脫鉤。事業(yè)單位應(yīng)取消行政級別，逐步淡化并最終脫離事業(yè)單位與行政部門的隸屬關(guān)系，使其成為依法向社會自主開展事業(yè)經(jīng)營活動的獨立事業(yè)法人，實現(xiàn)真正意義上的分開。
推進公共事業(yè)管理社會化
公共事業(yè)管理社會化是指通過社會各方面的力量，充分利用社會資源進行準公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供。在這里，公共事業(yè)社會化管理強調(diào)的`是社會力量應(yīng)成為公共事業(yè)的主體。社會力量包括社會上的集體及個人的財力和物力，以實現(xiàn)公共事業(yè)投資主體多元化。多元化投資主體將使公共事業(yè)的資本形態(tài)，從過去比較單一的國有資本形態(tài)轉(zhuǎn)化為社會集團形態(tài)或融資資本形態(tài);公共事業(yè)組織的投資和經(jīng)營風險，也將由國家集中承擔轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣稚⒊袚?同時也使過去的國家獨享資本利益，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣窒碣Y本利益。我國在改革中實行的“公辦民助”或“民辦公助”、委托“公共事業(yè)投資公司”管理和經(jīng)營公共事業(yè)資源，以及鼓勵集體和個人直接興辦等形式進行公共事業(yè)運營，正是符合了這一社會化的方向。今后，還應(yīng)繼續(xù)大力支持社會力量興辦公共事業(yè)，充分調(diào)動社會資源，為社會提供數(shù)量更多、質(zhì)量更好、效益更高的公共事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)。
引入市場機制，促進公共事業(yè)管理市場化
公共事業(yè)管理市場化與公共事業(yè)管理社會化是相輔相成的。只有真正做到產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責明確，并按照市場規(guī)律使人、財、物、無形資產(chǎn)等生產(chǎn)要素自由流動，才能真正體現(xiàn)它們的價值，也才會使我國的公共事業(yè)步入一個良性發(fā)展的軌道。只有實現(xiàn)“事業(yè)”產(chǎn)品和服務(wù)的商品化，大力培育科學技術(shù)市場、教育市場、文化市場、體育市場、衛(wèi)生市場以及其他各類相關(guān)市場，才能讓這些“事業(yè)”單位及其人員找到不斷發(fā)揮作用的領(lǐng)域。為此，應(yīng)加快公共事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的價格改革，為公共事業(yè)組織營造一個公平競爭的環(huán)境。改變現(xiàn)有事業(yè)單位的服務(wù)對象與經(jīng)營范圍，促使其逐步轉(zhuǎn)向市場，開展自主經(jīng)營，并打破各種行政性的市場壟斷，取消各種不合理和不必要的經(jīng)營限制，從而逐步形成統(tǒng)一規(guī)范的科學技術(shù)市場、教育市場、文化市場、體育市場、衛(wèi)生市場以及其他各類相關(guān)市場，以實現(xiàn)公共事業(yè)服務(wù)方向的社會化和市場化。
改革事業(yè)單位財政資金供應(yīng)方式
為配合公共事業(yè)管理體制改革，促使公共事業(yè)社會化和市場化，從根本上減輕國家財政負擔，財政應(yīng)區(qū)分不同公共事業(yè)的性質(zhì)和特點，對現(xiàn)有的國有事業(yè)單位采取不同的改革措施。如，對于那些可以立即實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)有事業(yè)單位，應(yīng)要求其盡快轉(zhuǎn)化為企業(yè)，堅決推向市場，財政不再供給事業(yè)經(jīng)費;對于那些具有一定特殊性、需要繼續(xù)由國家財政供應(yīng)資金的事業(yè)單位，如基礎(chǔ)科學研究、義務(wù)教育、社會公益性文化事業(yè)等，應(yīng)改革其資金供應(yīng)方式，可針對不同單位的具體情況，分別實行事業(yè)基金、零基預(yù)算，績效預(yù)算、政府采購合同等多種形式，將競爭機制引入公共事業(yè)領(lǐng)域，同時嚴格事業(yè)單位財務(wù)制度，提高事業(yè)單位的工作效率和事業(yè)經(jīng)費使用效益。
加強事業(yè)單位監(jiān)督機制建設(shè)
首先，應(yīng)通過法律法規(guī)進一步明確界定政府監(jiān)督主體，明確監(jiān)督主體之間的具體職責劃分。政府監(jiān)督的重點應(yīng)放在公共事業(yè)組織的活動是否違法違規(guī)上。其次，通過引入市場競爭機制，促使公共事業(yè)組織活動透明化，由此形成一個由社會來評價各公共組織業(yè)績，并由業(yè)績決定其能否繼續(xù)生存的社會氛圍，客觀上起到社會公眾對公共事業(yè)組織運營的監(jiān)督作用。第三，應(yīng)建立公共事業(yè)組織行業(yè)監(jiān)管自律機制，通過公共事業(yè)組織在本系統(tǒng)內(nèi)部建立的監(jiān)督制約機制，來評價各公共事業(yè)組織的工作效率及其成果。第四，加強公共事業(yè)法制建設(shè)。為適應(yīng)我國公共事業(yè)快速發(fā)展的新形勢，加強對公共事業(yè)組織活動的法制化管理，應(yīng)盡快提高公共事業(yè)管理立法層次，加強其權(quán)威性，并切實充實和完善現(xiàn)有的法規(guī)內(nèi)容，為進一步深化公共事業(yè)管理體制改革提供可靠的法律保證。
總之，在我國社會管理體制走向“小政府，大社會”的轉(zhuǎn)型過程中，許多社會職能將要更多地依托公共事業(yè)組織來承擔，公共事業(yè)管理將在社會中發(fā)揮越來越大的作用，因此，重新認識社會主義市場經(jīng)濟條件下公共事業(yè)管理的內(nèi)涵，改革傳統(tǒng)的事業(yè)單位管理體制中存在的問題，對促進我國公共事業(yè)快速發(fā)展，更好地滿足社會需求，具有十分重要的現(xiàn)實意義。只有轉(zhuǎn)變觀念，大膽創(chuàng)新，不斷探索，才能使我國的公共事業(yè)管理水平不斷提高，從而迎接社會轉(zhuǎn)型給公共事業(yè)發(fā)展帶來的各種新的機遇和挑戰(zhàn)。
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