大部制改革方案要點

　　探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制(簡稱“大部制”) ，是黨的十七大和十七屆二中全會作出的深化行政管理體制改革的重要部署。圍繞“大部制”改革問題，國內(nèi)學術(shù)界和實際工作部門進行了較為廣泛的理論研究和實踐探索。

　　關(guān)于大部制的涵義與特征

　　有學者提出，“所謂大部門體制，就是為推進政府事務綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。”有學者認為，“大部門體制，或者大部制，就是在政府部門設置中，將那些職能相近、業(yè)務范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。大部制是國外市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式。”基于上述涵義的界定，有學者揭示出大部制的四個基本特征：一是“大”。這種“大”表現(xiàn)為組織規(guī)模大和職能范圍廣;二是“少”。就是職能部門少，如實行大部制的美國政府僅15 個職能部門等;三是“合”。實行大部制的目的之一是整合行政資源;四是“協(xié)”。大部制改革必須有機整合機構(gòu)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，使之高度協(xié)調(diào)。

　　很顯然，大部制是將政府相同及相近的職能進行整合，歸入一個部門管理，或?qū)⒁恍┞毮芟嘟�或相關(guān)的部門整合為一個較大的部門。與按照政府專業(yè)管理職能設置政府機構(gòu)的“小部制”不同，大部制是一種政府事務綜合管理的體制。“職能有機統(tǒng)一”是大部制的精髓所在;“寬職能，少機構(gòu)”則是大部制的鮮明特征。

　　關(guān)于大部制改革的目的與作用

　　學者大都認為，大部制改革的基本目的是拓展政府職能，深化行政管理體制改革，建設服務型政府。有學者具體分析大部制改革的目的，認為推行大部門體制的主要目的不在于精簡機構(gòu)和裁減人員，而是為了集中和綜合決策，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對分開的行政管理體制，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，確保決策科學、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效。

　　對于大部制改革的作用，一些學者認為可以化解當前政府機構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門的問題以及權(quán)限沖突的矛盾，有助于減少和規(guī)范行政審批，簡化公務手續(xù)和環(huán)節(jié)，提高政策執(zhí)行效能，降低行政成本。也有學者主張，大部制改革“有利于部長承擔政治責任與行政責任，有利于責任政府的建設。”

　　在筆者看來，大部制改革的目的和作用歸結(jié)到一點，就是保障和改善民生，促進和諧社會建設。

　　關(guān)于大部制改革的原則與方法

　　學者們從多個層面構(gòu)建了大部制改革的原則。有學者認為，大部制改革應堅持兩個基本原則，即同經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求相聯(lián)系的原則和配套推進的原則。也有學者從公共權(quán)力回歸的視角提出大部制改革的三個原則：以公共精神為指導的原則、整體性原則和精兵簡政原則。

　　在改革的具體方法上，有學者認為，大部制改革必須納入政治體制改革的軌道：“大部制改革已不是一次單純的機構(gòu)改革，甚至也超出了行政管理體制改革的范疇，應當將其視為更深層次、更廣維度的政治體制改革的一個重要基礎環(huán)節(jié)”。也有學者認為，“實行大部制，必須和經(jīng)濟體制改革、事業(yè)單位體制改革相結(jié)合，真正做到政事分開、政企分開。”還有學者提出，新階段進行大部制改革，要按照決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離的原則，建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。

　　依筆者之見，大部制改革在方法上可以多樣化，但其根本原則是職能有機統(tǒng)一和相互協(xié)調(diào)。

　　關(guān)于大部制改革的重點與難點

　　大部制改革與以往的機構(gòu)改革具有本質(zhì)區(qū)別。按照大部制的方案調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，無疑會對政府的管理方式和運行機制產(chǎn)生重要影響。厘清和把握大部制改革的重點和難點，有利于改革的順利推進。有學者提出，大部制改革“重在精簡統(tǒng)一效能”。也有學者分析，大部制改革應重點解決職能和機構(gòu)整合問題、決策與執(zhí)行分開問題、各類政府機構(gòu)關(guān)系問題和地方政府機構(gòu)設置問題。對于大部制改革的難點，有學者認為有四個：(1)如何按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求重建政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，為大部制下的權(quán)力監(jiān)督提供保障;(2)大部制能否有效遏制和消解部門利益，成為最為關(guān)鍵的問題之一;(3)大部制改革可能會牽動政治體制改革，沒有政治體制改革的推進，真正的大部制很難確立。筆者認為，目前大部制改革的重點在于轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能;改革的難點在于如何調(diào)整權(quán)力關(guān)系、消解部門利益、實現(xiàn)有效監(jiān)督。

　　關(guān)于大部制改革的愿景與阻力

　　大部制改革將成為我國機構(gòu)改革的引擎，為我國政府行政管理體制改革勾勒出一種美好的愿景。學者們在這方面表達了樂觀性的見解：“大部制這一多方求證的可行思路，無疑將繼續(xù)沿襲本屆政府向現(xiàn)代服務型政府轉(zhuǎn)型的努力，成為改革開放以來第六次政府機構(gòu)改革的指導原則，為十七大描繪的宏偉藍圖提交一個執(zhí)行路線圖”。

　　另一方面，大多數(shù)學者對當下大部制改革面臨的阻力給予了清醒的估計。有學者提出，要冷靜看待大部制改革，“如果沒有政治體制改革的推進，真正的‘大部制’也許很難確立”。有學者具體指出大部制運行中的問題：大部的確切邊界劃定問題、部門的整合問題、內(nèi)部管理上的困難與運行成本問題以及對大部組織的監(jiān)督問題。也有學者指出大部制改革的“四道難題”：權(quán)力磨合難、人員分流難、機制磨合難和運行監(jiān)督難。更有學者較為詳盡地分析了大部制改革中的三大問題所形成的阻力：對權(quán)力的約束與監(jiān)督問題、黨政權(quán)力對接問題和改革策略、方法的選擇問題，改革的最大阻力是多年來被強化了的部門利益。

　　大部制改革遭遇的阻力主要是部門利益的作祟。只要堅守政府的公共性，切實踐履執(zhí)政為民的宗旨，改革的阻力就可轉(zhuǎn)化為改革的動力。

　　推行大部制改革的原則

　　1.回應性調(diào)適原則。一要回應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。強化宏觀決策，加強市場監(jiān)管，弱化微觀管理，同時兼顧我國在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中培育市場、促進特殊行業(yè)發(fā)展、有效管理骨干國企的需要。

　　二要回應社會發(fā)展的需要。擴展社會職能，保障基本公共服務的均等化，充分培養(yǎng)社會的自治精神和能力。三要回應利益多元的需要。充分考慮地方利益、地區(qū)利益和行業(yè)利益的平衡，既要合理配置利益機制，又要防止追逐違法利益。四要回應技術(shù)發(fā)展的需要。減少管理層級，實行扁平化管理。

　　2.總體性統(tǒng)籌原則。一要總體統(tǒng)籌職能設置。構(gòu)建經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務職能錯落有致的服務型政府職能架構(gòu)。二要總體統(tǒng)籌權(quán)力配置。加強國務院最高領導層對各部門的統(tǒng)籌能力，同時合理劃分國務院與地方政府人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)的權(quán)限。三要總體統(tǒng)籌各種關(guān)系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內(nèi)發(fā)展和對外開放，統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系，統(tǒng)籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。四要總體統(tǒng)籌府際改革，形成國務院機構(gòu)改革與地方政府機構(gòu)改革的協(xié)調(diào)張力。

　　3.系統(tǒng)性集中原則。一是整合職能。有機合并相近職能，避免職能交叉，相互扯皮。二是整合權(quán)責。健全政府權(quán)責體系，形成部門間和層級間合理的權(quán)責構(gòu)成。三是整合機構(gòu)。減少管理環(huán)節(jié)和層次，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。四是整合機制。整合大部門內(nèi)部的運行機制，降低協(xié)調(diào)成本，提高行政效能。

　　4.制約性協(xié)調(diào)原則。一是國務院整體(國務院和部門及部門之間)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。二是部門內(nèi)部的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。三是中央與地方政府之間的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。

　　5.總攬性分別原則。一是要進行改革的總體設計，形成包括中央和地方政府，近期和遠期改革的整體方案。二是要實行分層要求，對國務院和省市以下政府改革既要明確共同性，又要有不同針對性。三是要實行分類指導，對東部、西部、中部和東北地區(qū)政府改革提出適應地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況的指導。四是要實行分步實施，既要考慮改革目標的實現(xiàn)，又要考慮改革的現(xiàn)實可操作性，盡可能減少改革所帶來的負面效應和消極成本。

　　相關(guān)鏈接

　　大部制改革三模式

　　●“單部門突破”的成都模式

　　作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)，成都市政府把與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系最為密切的農(nóng)、林、水和交通部門作為改革的“突破口”。從2005年年初開始，先后推出了撤并機構(gòu)的舉措：撤銷農(nóng)牧局、農(nóng)機局，成立農(nóng)業(yè)委員會等等。成都市政府大部制改革思路的主要特點，是以單部門突破來改革職能交叉分割體制。從效果上看，成都市新組建的水務局結(jié)束了長期存在的“多龍治水而難治水”的局面，形成了“一龍治水而善治水”的良好格局。當然，成都市的大部制改革也面臨一些難題，如機構(gòu)“上下不對口”、人員分流難等。

　　●“兩集中、兩到位”的鎮(zhèn)江模式

　　2004年，鎮(zhèn)江市政府明確提出市行政服務中心要盡快實施以歸并審批職能為核心的“兩集中、兩到位”，即進駐行政服務中心的各部門行政審批職能向一個處室集中，部門行政服務處向行政服務中心集中;部門行政審批事項進駐行政服務中心的工作要落實到位，部門對窗口工作人員的授權(quán)要落實到位。鎮(zhèn)江模式體現(xiàn)了大部制職能歸并、統(tǒng)一的要求，極大地提高了行政效率。但也應當指出，鎮(zhèn)江模式僅僅注重機構(gòu)與職能集中、事項與人員到位，未能真正體現(xiàn)各種行政權(quán)力相互協(xié)調(diào)的訴求。

　　●“多牌同掛”的隨州模式

　　隨州市政府的大部制改革呈現(xiàn)出整體推進的態(tài)勢。隨州市的主要做法是，把一些職能相近的機構(gòu)合并，有的只掛牌不單設。比如，外事、僑務和旅游部門合并，設立“外事僑務旅游局”;文化局、文物局、體育局、新聞出版局合并，統(tǒng)稱“文體局”。促進了行政效率的提高。當然，隨州市的大部制改革也出現(xiàn)了機構(gòu)反彈的困局，改革7年多出了9個市直機構(gòu)。

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