解讀《甘肅省行政規(guī)范性文件管理辦法》
重新修訂的《甘肅省行政規(guī)范性文件管理辦法》(甘肅省人民政府令第119號，以下簡稱《辦法》)已于2015年9月1日起施行�！掇k法》的實施，是省政府貫徹十八屆四中全會精神的重要舉措，對于維護法制統(tǒng)一，全面推進依法行政，營造良好發(fā)展環(huán)境具有重要意義。
一、關于修訂《辦法》的背景
制度建設是發(fā)展軟環(huán)境的主要組成部分。一個地方的發(fā)展環(huán)境優(yōu)劣，在很大程度上與當地出臺的有關經濟社會發(fā)展的規(guī)范性文件有直接的關系。2008年制定實施的《甘肅省規(guī)范性文件管理辦法》，對于我省規(guī)范性文件管理工作的規(guī)范化、法治化發(fā)揮了重要作用。但是，一些規(guī)范性文件仍然存在不符合上位法規(guī)定、地方保護和行業(yè)保護比較突出等問題，如2015年省政府共糾正18件違規(guī)文件，占到報送備案規(guī)范性文件總數的8.5%。這種情況迫切需要通過完善立法從源頭上加以解決，使實踐中行之有效的做法和經驗在我省規(guī)范性文件管理制度中得到明確和規(guī)范。黨的十八大以來，我國對于公權力的監(jiān)督制約提到了前所未有的高度。在公權力中，行政權力具有使用頻率最高、與老百姓的切身利益關系最密切等特點，對于行政權力的監(jiān)督制約顯得尤為重要而迫切。行政權力需要通過各級政府機關制定發(fā)布規(guī)范性文件來行使，如果規(guī)范性文件違法或不當，就會從源頭上導致違法行政行為發(fā)生。為了確保規(guī)范性文件合法有效。省政府結合我省實際，對原《辦法》進行了修訂。
二、關于規(guī)范性文件的管理體制
規(guī)范性文件的管理，屬于行政監(jiān)督范疇，是行政機關內部的層級監(jiān)督。《辦法》按照《地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法》和《行政處罰法》等有關法律規(guī)定，明確了規(guī)范性文件的管理主體：一是各級人民政府;二是縣級以上人民政府的工作部門、有關機構、中央在甘有關單位和法律法規(guī)授權管理公共事務的組織。
(一)各級人民政府的職責：《辦法》規(guī)定各級人民政府的職責包括兩個方面：一是建立健全規(guī)范性文件管理制度。二是將規(guī)范性文件管理工作納入縣級以上人民政府依法行政考核內容進行考評。
(二)政府法制機構的工作職責：《辦法》規(guī)定規(guī)范性文件管理的具體工作由政府法制機構組織實施。負責對下級政府和本級政府工作部門、有關機構、中央在甘有關單位和法律法規(guī)授權管理公共事務的組織規(guī)范性文件的備案、登記和審查工作，對違法違規(guī)的規(guī)范性文件有權予以通報批評、責令制定機關限期改正、建議本級政府撤銷。同時，賦予縣級人民政府法制機構對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府制定的規(guī)范性文件實行前置審查的職權，由此解決了政府法制機構以往開展規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作缺少法律依據和監(jiān)管手段的問題。
(三)縣級以上人民政府的工作部門、有關機構、中央在甘單位和法律法規(guī)授權的`管理公共事務的組織的工作職責：負責本單位規(guī)范性文件的合法性審查工作，并按照《辦法》的相關規(guī)定履行規(guī)范性文件檔案管理等職責。
三、關于《辦法》修訂的主要內容
(一)修改了原《辦法》的名稱。目前“規(guī)范性文件”范圍相當廣泛，但我國法律法規(guī)對“規(guī)范性文件”的概念內涵未作統(tǒng)一界定，在實踐中對于規(guī)范性文件管理工作造成了不少困難。為了與其他類“規(guī)范性文件”相區(qū)別，將原《辦法》中的“規(guī)范性文件”改為“行政規(guī)范性文件”。
(二)健全了規(guī)范性文件備案審查制度。《辦法》明確了規(guī)范性文件備案審查的范圍、程序和具體要求以及審查機構，健全了政府法制機構對于有違法不當內容的規(guī)范性文件責令糾正制度，并規(guī)定公民、法人和其他組織認為規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸，或與相關政策規(guī)定不一致的，可以向政府法制機構提出審查建議。
(三)確立了規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度�！掇k法》首次確定規(guī)范性文件實行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布制度，以立法的形式將“三統(tǒng)一”制度確立下來，從源頭上杜絕了規(guī)范性文件依據缺失，底數不清，管理混亂等現象。
(四)實行了規(guī)范性文件有效期和定期清理制度。《辦法》規(guī)定，規(guī)范性文件應當標注有效期限，有效期限最長不得超過5年;名稱冠以“試行”的不得超過2年，“暫行”的不得超過1年。有效期限屆滿，規(guī)范性文件自動失效。規(guī)定對規(guī)范性文件每兩年清理一次，有特殊情形的及時清理，并明確了清理的主體。
(五)建立了規(guī)范性文件評估制度�！掇k法》規(guī)定，標注有效期的規(guī)范性文件，在有效期屆滿前6個月，制定機關或實施機關認為需要繼續(xù)實施的，應當組織對該規(guī)范性文件的實施情況進行評估，同時對規(guī)范性文件評估的原則、方式、程序及評估主體等做了明確規(guī)定。
四、關于《辦法》的其他重點內容
(一)完善管理程序�！掇k法》第二章明確了規(guī)范性文件的起草單位、文件名稱、審核修改、提交審議以及簽發(fā)等起草與審核的程序。對于起草、審查規(guī)范性文件過程中，廣泛聽取意見作出了具體規(guī)定。建立了政府法制機構審核規(guī)范性文件草案征求意見和提出書面審核意見的制度。審查程序的規(guī)范化、制度化，既有利于督促起草單位采取措施糾正存在的問題，也有利于保證審查工作的質量和效率。
(二)強化管理手段�！掇k法》建立的規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度、規(guī)范性文件有效期和定期清理制度，是我省在總結過去經驗的基礎上，借鑒外省做法進行的制度創(chuàng)新，是規(guī)范性文件管理的主要手段，也是強化規(guī)范性文件管理工作的長效機制。
(三)實行考核與問責。我省規(guī)定法治政府建設考核在政府工作目標管理責任考核體系中所占比重不低于10%�！掇k法》規(guī)定：“縣級以上人民政府應當將規(guī)范性文件管理工作納入依法行政考核內容。”各級政府及其所屬部門應當把規(guī)范性文件管理工作作為全面推進依法行政，加快建設法治政府的基礎性工作來抓，要把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，做到有件必備，有錯必究。要把規(guī)范性文件管理工作情況作為考核評價行政機關領導班子和領導干部依法行政工作實績的重要指標�！掇k法》第五章對于行政機關及其工作人員的違法行為，規(guī)定了相應的法律和行政責任。列舉了由政府法制機構對違法違規(guī)制定規(guī)范性文件的行政機關給予通報批評、責令限期改正，提請本級政府撤銷規(guī)范性文件，并建議其主管機關或者監(jiān)察機關對相關人員給予行政處分的具體情形。同時，對政府法制工作機構及規(guī)范性文件管理工作人員不按規(guī)定履行職責的情形也規(guī)定了相應的法律責任。
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