淺談區(qū)域限批制度的法律規(guī)制
行政處罰是指特定的行政主體對被認(rèn)為違反行政法律規(guī)范的公民、法人和其他組織所給予的一種制裁，讓我們一起來看看具體內(nèi)容吧!
一、區(qū)域限批實施背景
“區(qū)域限批”，是環(huán)保部門出臺的行政處罰措施,目的是防止一些地方、行業(yè)違背國家產(chǎn)業(yè)政策，違法發(fā)展高污染高能耗產(chǎn)業(yè)，破壞當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源的行為，其具體做法是環(huán)保部門一旦發(fā)現(xiàn)有企業(yè)或地區(qū)出現(xiàn)頻繁的或者嚴(yán)重的環(huán)境問題或事件，則有權(quán)停止審批該區(qū)域內(nèi)所有項目，循環(huán)經(jīng)濟類項目除外，直到受處罰者完成整改。
國務(wù)院最初與2005年底發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，在這個決定中首次提到環(huán)保部門可以使用“區(qū)域限批”手段。2007年1月，原國家環(huán)�？偩滞▓蟛樘�82個環(huán)評和“三同時”違規(guī)項目并首次啟動“區(qū)域限批”，將大唐國際等四大電力集團以及河北省唐山市等4個行政區(qū)域列入“黑名單”，限批期間,除循環(huán)經(jīng)濟類項目之外的其它建設(shè)項目全部“停批限批”。同年7月，國家環(huán)�？偩謱﹂L江等四大流域部分水污染嚴(yán)重、環(huán)境違法問題突出的6市2縣5個工業(yè)園區(qū)實行“流域限批”。隨后其決定，從2008年起，如果各省(自治區(qū)、直轄市)沒有完成2007年污染物總量減排任務(wù)，則對該省(自治區(qū)、直轄市)范圍內(nèi)的所有新建項目暫停其環(huán)評審批。2008年6月，環(huán)保部起草了《建設(shè)項目環(huán)境影響評價區(qū)域限批管理辦法(試行)》并開始征求意見。
作為環(huán)保部門最為嚴(yán)厲的一種行政處罰手段，國家環(huán)�？偩指本珠L潘岳對此解釋道：“在以往的環(huán)保行動中，即使項目被叫停，但在作出承諾后，往往就可以允許他們先行補辦手續(xù)，從而造成企業(yè)或地區(qū)使用各種辦法拖延、拒絕兌現(xiàn)環(huán)保承諾，看似嚴(yán)厲的環(huán)保執(zhí)法也無法達(dá)到預(yù)定效果。”
二、區(qū)域限批的性質(zhì)及合法性問題
(一)區(qū)域限批的法律性質(zhì)
行政強制，是指行政主體為實現(xiàn)一定的行政目的，對相對人的人身或財產(chǎn)采取強制措施的行政活動。行政處罰是指特定的行政主體對被認(rèn)為違反行政法律規(guī)范的公民、法人和其他組織所給予的一種制裁。行政處罰的本質(zhì)特性是制裁性，這也是行政處罰和其他具體行政行為的相區(qū)別的主要標(biāo)志。據(jù)此兩者的區(qū)別在于是否具有制裁性，即行政處罰關(guān)注的是制裁，達(dá)到的是一種最終處理狀態(tài)，而行政強制則更關(guān)注預(yù)防或制止危害后果或者保障其后的處理行為能順利做出，其發(fā)生在行政決定做出之前的行政過程中。
對比以上特征可以看出，區(qū)域限批從表面上看似乎也是為了制止違法行為、保護社會公眾的環(huán)境權(quán)利而采取的強制措施，然而其實質(zhì)是對違規(guī)主體的制裁，并非以其他行政管理目標(biāo)的存在為直接目的。它是以違法行為為前提，也是一種最終處理狀態(tài)，所以屬于行政處罰,而不是強制，與《行政處罰法》中規(guī)定的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的處罰種類最為類似。
區(qū)域限批措施就目前來說，是法定行政處罰方式之外,環(huán)境保護方面行政處罰的一種新措施，有以下新特點：
首先，區(qū)域限批作為一種新的行政處罰手段，其停止審批的是整個行政區(qū)域內(nèi)除循環(huán)經(jīng)濟類項目外的所有項目，范圍比較大，不單只針對相關(guān)企業(yè)。
其次，區(qū)域限批的實施主體，是環(huán)�？偩种苯訉嵤�，這使得環(huán)保部門具備了一種在環(huán)保利益和地方政府利益相沖突時強有力的執(zhí)法手段。
再次，如果違規(guī)投資高污染高耗能產(chǎn)業(yè)，由地方政府來背負(fù)行政“決策后果”，這在國內(nèi)尚屬首次規(guī)定，據(jù)此環(huán)境保護重點監(jiān)管對象就不僅僅限于單個項目，而是把地方政府也納入其中。
(二)區(qū)域限批的合法性問題
當(dāng)前環(huán)境問題已經(jīng)刻不容緩，要實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展，保障社會公眾環(huán)境權(quán)益，則區(qū)域限批制度不失為一種有效手段。但是環(huán)保部門的行政權(quán)力是否過大，如何保證這種權(quán)力能充分有效的使用，同時不被濫用，也是亟待解決的問題。
國務(wù)院于2005年頒布《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，其中第五條第(二十一)項的規(guī)定：“嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評估和三同時制度,對超過污染物總量控制指標(biāo)、生態(tài)破壞嚴(yán)重或者尚未完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)的地區(qū),暫停審批新增污染物排放總量和對生態(tài)有較大影響的建設(shè)項目。”以此為依據(jù)，目前國內(nèi)相關(guān)立法中只有一部處于起草階段的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價區(qū)域限批管理辦法(試行)》做出了具體的規(guī)定，這是環(huán)保部的部門規(guī)章。此外2008年新修訂的《水污染防治法》第18條也新加入了一條規(guī)定：“對超過重點水污染物排放總量控制指標(biāo)的地區(qū)，有關(guān)人民政府環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批新增重點水污染物排放總量的建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件。”
世界各國的行政處罰種類大都依據(jù)法律保留原則，由立法機關(guān)制定法律進(jìn)行明確而具體的'設(shè)定，行政機關(guān)必須根據(jù)法律授權(quán)進(jìn)行處罰。我國的《行政處罰法》第9、10、11條也做出了相應(yīng)規(guī)定。區(qū)域限批對相對人權(quán)益有重大影響，其與責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的處罰種類比較類似，所以它的設(shè)定權(quán)只有全國人大及其常委會制定的法律，或者國務(wù)院制定的行政法規(guī)享有,其他任何的規(guī)范性文件都無權(quán)設(shè)定。上面所說的環(huán)保部的《區(qū)域限批管理辦法》和國務(wù)院的《決定》都不屬于法律也不屬于行政法規(guī)，前者是部門規(guī)章，后者只是國務(wù)院普通行政規(guī)范性文件。而新修訂的《水污染防治法》雖然是法律，但其僅能為水污染防治領(lǐng)域中的區(qū)域限批制度提供合法性依據(jù)，并且也沒有具體的可操作的條款來支持。
三、對完善區(qū)域限批制度的一些建議
(一)立法解決區(qū)域限批制度合法性問題
首先應(yīng)修改《行政處罰法》和《環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》，將區(qū)域限批作為一種行政處罰手段納入其調(diào)整范圍，從而解決合法性來源問題。然后由環(huán)保部頒布部門規(guī)章，對限批的具體程序和規(guī)則進(jìn)行規(guī)定。二是修改環(huán)保單行法。比如新修訂的《水污染防治法》，其作為一部單行立法具備一定行業(yè)特殊性，據(jù)此聯(lián)系水污染防治方面的實際情況對區(qū)域限批制度增設(shè)了一些特別規(guī)定，既遵從了行政處罰的法律要求，也能夠靈活的根據(jù)實際情況具體問題具體處理。
(二)明確區(qū)域限批的主體、對象和條件
還未正式出臺的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價區(qū)域限批管理辦法(試行)》對主體、對象和條件已經(jīng)有了比較詳細(xì)具體的規(guī)定�！秴^(qū)域限批管理辦法》中確定了“區(qū)域限批”，“行業(yè)限批”與“企業(yè)限批”三種方式，比較全面的涵蓋了處罰的對象。適用條件上，規(guī)定了根據(jù)環(huán)境指標(biāo)，損害后果和整改效果幾方面來對環(huán)評未達(dá)標(biāo)的行政相對人適用區(qū)域限批。但是其對進(jìn)行處罰的主體和條件的規(guī)定稍顯單薄。
主體上，《區(qū)域限批管理辦法》中規(guī)定是由國家環(huán)保部來進(jìn)行調(diào)查，做出限批決定為主，同時地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門對該地區(qū)也被賦予了行使區(qū)域限批的權(quán)力�？紤]到區(qū)域限批后果的嚴(yán)厲性與巨大的影響性，可以將省級環(huán)保主管部門定為限批的決定主體，此外，國務(wù)院環(huán)保主管部門也可在必要時直接決定實施限批。使中央與地方間取得平衡，一方面能夠使權(quán)力不會太過集中于中央部委，使得效率變得低下，同時中央能更好的協(xié)調(diào)處理重大環(huán)保問題，在必要時也能直接干預(yù)地方環(huán)保工作。另一方面，也避免了地方濫用權(quán)力，防止基層地方利益集團的干預(yù)和影響。
(三)完善決定與實施程序
為防止行政主體濫用職權(quán)、侵犯相對人及第三方合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)在立法時對其決定程序進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，完善調(diào)查和審查決定程序，對調(diào)查的期限、手段、應(yīng)查明的違法事實做出詳細(xì)規(guī)定;對機構(gòu)的審查重點、方式、內(nèi)容，作出決定的依據(jù)、宣布方式、方法及步驟等進(jìn)行明確;細(xì)化相對人申辯的環(huán)節(jié)、步驟。
《區(qū)域限批管理辦法》中，對限批啟動程序、限批時限、限批決定的公示程序、整改進(jìn)度公示程序、解限方式等進(jìn)行了具體的規(guī)定，但是對于詳細(xì)的調(diào)查程序和審議程序則并沒有涉及，建議《區(qū)域限批管理辦法》應(yīng)該在這些方面進(jìn)行細(xì)化和完善。
此外，《行政處罰法》規(guī)定在行政處罰過程中，應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人充分參與程序并表達(dá)意見的權(quán)利，并明確了哪些行政處罰必須經(jīng)過聽證。然而，不論是在《區(qū)域限批管理辦法》的規(guī)定中，還是現(xiàn)實中采取限批措施時，當(dāng)事人行使陳述權(quán)、申辯權(quán)的機會都沒有得到有效保障。“主管機關(guān)即使僅針對某特定個人或組織作出具體行政行為，但往往結(jié)果會形成光譜效應(yīng)，既波及第三人，甚至更為寬廣的人群。”限批措施也同樣會直接影響如限批區(qū)域內(nèi)的合法企業(yè)等其它現(xiàn)實中利害關(guān)系人的利益，因此應(yīng)該在立法中對當(dāng)事人及利害關(guān)系人申請聽證的權(quán)利做出明確規(guī)定。
除了決定和實施程序外，《區(qū)域限批管理辦法》中還規(guī)定了“環(huán)境保護部建設(shè)項目環(huán)境影響評價限批工作實行全過程信息公開，接受社會監(jiān)督”這一信息公開條款。但這條規(guī)定過于籠統(tǒng)，為有效防止被限批者私下新建工程，在此基礎(chǔ)上可以建立對實施過程進(jìn)行監(jiān)督的程序,比如執(zhí)行者、社會公眾、第三方對被限批者的監(jiān)督等。最后，應(yīng)當(dāng)對限批后依然不予整改的地方與企業(yè)，追究相關(guān)負(fù)責(zé)人及直接責(zé)任人員的行政責(zé)任的程序進(jìn)行規(guī)定。
(四)確立救濟途徑
無救濟即無權(quán)利是法治社會的特征之一�！秴^(qū)域限批管理辦法》卻并沒有對限批的救濟方式和程序進(jìn)行規(guī)定。由于這種行政處罰極易侵害相對人合法權(quán)益，因此必須嚴(yán)格規(guī)定其救濟途徑�？梢詤⒖嘉覈缎姓䦶�(fù)議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》中有關(guān)行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償?shù)染唧w制度和程序的規(guī)定，為區(qū)域限批制度設(shè)立救濟途徑。
注釋：
潘岳.每次環(huán)評風(fēng)暴都是場博弈.
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