國(guó)內(nèi)外船閘管理模式及其體制創(chuàng)新論文
⒈船閘管理體制概述
1.1船閘管理模式概述
樞紐船閘管理體制是事關(guān)國(guó)家和地區(qū)的綜合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大體制。所謂船閘管理體制，是指與管理船閘有關(guān)的部門，在船閘的管理、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)過程中的責(zé)、權(quán)、利之間關(guān)系。目前我國(guó)的樞紐船閘管理體制主要有“電航分管”和“電航統(tǒng)管”兩種模式。之所以只有這兩種管理模式，是因?yàn)樘烊缓恿魃系臉屑~建設(shè)主體主要是交通和電力二個(gè)部門單位，目前極少有其他主體介入樞紐船閘的建設(shè)和管理。
1.1.1電航統(tǒng)管模式
“電航統(tǒng)管”模式是指由業(yè)主負(fù)責(zé)樞紐船閘的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和管理，船閘產(chǎn)權(quán)屬于業(yè)主。電航統(tǒng)管模式按業(yè)主不同又可分二大類：即航企統(tǒng)管模式和電企統(tǒng)管模式。
�。�1）電企統(tǒng)管模式。電企統(tǒng)管模式。樞紐船閘由水利水電企業(yè)建設(shè)，建成后的樞紐船閘（或升船機(jī)等航運(yùn)設(shè)施）由水利水電企業(yè)統(tǒng)一管理，在我國(guó)這種模式最為常見。
�。�2）航企統(tǒng)管模式。航企統(tǒng)管模式也稱航運(yùn)樞紐模式，樞紐以低水頭發(fā)電為特征。樞紐船閘由交通部門建設(shè)，建成后的樞紐船閘（或升船機(jī)等航運(yùn)設(shè)施）由交通運(yùn)輸部門統(tǒng)一管理。樞紐建設(shè)目的是為了實(shí)現(xiàn)河流梯級(jí)渠化，從而根本性改善航道條件。其發(fā)電收入補(bǔ)充航道維護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)的不足，這種管理模式發(fā)端于1987年廣西郁江桂平樞紐。
由交通部門進(jìn)行統(tǒng)一管理的模式無疑是十分有利于內(nèi)河水運(yùn)的發(fā)展，在以通航為主的內(nèi)河航道上建設(shè)水利樞紐，應(yīng)該首選此模式。
1.1.2電航分管模式
“電航分管”模式是指樞紐主體電廠和船閘分別由不同部門進(jìn)行管理的模式。船閘的日常運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和管理一般由交通部門負(fù)責(zé)，而船閘產(chǎn)權(quán)屬于建設(shè)樞紐的業(yè)主。船閘的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)與管理過程中所發(fā)生的費(fèi)用由電廠支付，其費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)由船閘管理部門和電廠協(xié)商或由招投標(biāo)確定。
1.2電航矛盾產(chǎn)生的根源分析
船閘管理模式不管采用的是“電航分管”或者“電航統(tǒng)管”,發(fā)電與航運(yùn)之間的利益沖突始終存在：究其根本原因是發(fā)電和航運(yùn)都需要同一個(gè)資源--水，對(duì)水資源的爭(zhēng)奪是其矛盾產(chǎn)生的根本原因。
1.2.1“電航分管”模式的矛盾
“電航分管”模式的矛盾主要是電廠與交通管理部門之間對(duì)船閘管理主體的認(rèn)定和船閘運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)來源和數(shù)量的確定。交通管理部門認(rèn)為，船閘是天然河道的一部分，交通部門理應(yīng)是船閘管理主體。在船閘管理經(jīng)費(fèi)來源和數(shù)量問題上，船閘的運(yùn)營(yíng)有公益性，只有政府才能體現(xiàn)公共利益，因此船閘管理經(jīng)費(fèi)應(yīng)由公共財(cái)政支付，其數(shù)量由船閘管理單位具體預(yù)算報(bào)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。而目前船閘運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)卻大部分由電廠支付，經(jīng)費(fèi)的不獨(dú)立使得船閘運(yùn)營(yíng)多受發(fā)電廠的影響，造成了通航管理責(zé)任與權(quán)利相背離，形成航運(yùn)對(duì)電力的依附關(guān)系，經(jīng)費(fèi)不足影響了通航安全運(yùn)行與管理進(jìn)步。
1.2.2“電航統(tǒng)管”（電企統(tǒng)管）模式的矛盾
“電航統(tǒng)管”模式矛盾主要集中在業(yè)主統(tǒng)一管理船閘后，發(fā)電產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益與航運(yùn)產(chǎn)生的社會(huì)效益存在著明顯的沖突。業(yè)主負(fù)責(zé)船閘的運(yùn)營(yíng)，因追求發(fā)電經(jīng)濟(jì)效益的最大化而有意或無意地忽視航運(yùn)社會(huì)效益。其結(jié)果往往是“電力上去，航運(yùn)下來”.另外由于業(yè)主追求經(jīng)濟(jì)效益最大化而導(dǎo)致船閘通航可能存在安全隱患。
1.2.3電航矛盾產(chǎn)生的根源
（1）法律法規(guī)不健全。法律法規(guī)是界定行為主體責(zé)權(quán)利邊界的最根本依據(jù)，是行政管理機(jī)關(guān)依法行政的依據(jù)，是事業(yè)單位履行其事業(yè)職能的依據(jù)，也是經(jīng)營(yíng)性企業(yè)追求和保護(hù)合法權(quán)益的依據(jù)。近年來，內(nèi)河航運(yùn)經(jīng)濟(jì)得以快速發(fā)展，但我國(guó)在內(nèi)河航運(yùn)的法制建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)涉后，無法適應(yīng)快速發(fā)展的內(nèi)河航運(yùn)需求。
�。�2）電力企業(yè)改制后困境。隨著電力企業(yè)和電力體制改革的不斷深入，目前我國(guó)在發(fā)電環(huán)節(jié)中實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和電力競(jìng)價(jià)上網(wǎng)制度，電力企業(yè)在利潤(rùn)最大化的利益目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，發(fā)電企業(yè)成本和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力巨大，這一點(diǎn)從已經(jīng)上市的各電力企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表中可明顯發(fā)現(xiàn)。而船閘的凈資產(chǎn)數(shù)額巨大，但其收益率都是負(fù)數(shù)，客觀上拖累了電企的業(yè)績(jī)表現(xiàn)。
�。�3）企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革帶來的觀念沖擊。業(yè)主是產(chǎn)權(quán)人，業(yè)主就有權(quán)決定由誰來承擔(dān)船閘的運(yùn)營(yíng)，那么業(yè)主與航運(yùn)管理部門的關(guān)系就演變成了委托與代理關(guān)系，而后者又是一個(gè)行政管理部門，就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)悖論，行政執(zhí)法者被行政相對(duì)人所“俘獲”.
（4）中央財(cái)政壓力。船閘運(yùn)營(yíng)毫無疑問具有社會(huì)公益性，那么社會(huì)公共財(cái)政就必須承擔(dān)其運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)。近年來，我國(guó)的GDP總量位列世界第二，但人均GDP仍然相當(dāng)?shù)拖�，中央�?cái)政的各種支出壓力依然很大，在此情況下，完全由中央財(cái)政負(fù)責(zé)船閘運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的可能性不大。
⒉國(guó)內(nèi)外船閘管理模式簡(jiǎn)介
2.1國(guó)內(nèi)船閘管理現(xiàn)狀
我國(guó)水利樞紐船閘管理體制存在的主要問題有：①水資源綜合利用時(shí)缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制， 相關(guān)各方的責(zé)、權(quán)、利不清；②單方面考慮發(fā)電的經(jīng)濟(jì)效益而忽視航運(yùn)社會(huì)效益，致使反過來嚴(yán)重影響其經(jīng)濟(jì)效益；③管理不善，船閘大、中修理時(shí)間安排不合理，人為影響航運(yùn)發(fā)展；④船閘內(nèi)水上安全管理難度大，船閘管理人員無權(quán)處理違章船舶。
針對(duì)這些現(xiàn)狀，葛洲壩和三峽樞紐的船閘管理體制進(jìn)行了有效的改革，成立了長(zhǎng)江三峽通航管理局（以下簡(jiǎn)稱“三峽局”），三峽局是專門為了三峽樞紐和葛洲壩樞紐船閘管理而成立的具有行政管理職能的事業(yè)單位，在三峽船閘和葛洲壩船閘的運(yùn)營(yíng)過程中發(fā)揮了巨大的作用，把國(guó)內(nèi)普遍具有的電航矛盾降到了較低的程度，三峽局棣屬于交通部長(zhǎng)江航務(wù)管理局。三峽局起到了與各相關(guān)部門之間的重要協(xié)調(diào)作用，在我國(guó)的樞紐船閘管理模式中處于領(lǐng)先地位。
2.2國(guó)外船閘管理經(jīng)驗(yàn)
2.2.1國(guó)外航運(yùn)和船閘管理的經(jīng)驗(yàn)
國(guó)外船閘的管理經(jīng)驗(yàn)以美國(guó)田納西河船閘管理最為成功，極具借鑒意義。田納西河船閘管理采用的是船閘建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和行業(yè)管理分別由TVA、USACE、USCG行使三權(quán)分立的模式，取得了舉世矚目的成就，其主要經(jīng)驗(yàn)有：
一是通過立法為流域自然資源的統(tǒng)一開發(fā)管理提供法律保證。美國(guó)是法律體系比較完善的國(guó)家。在水資源的綜合開發(fā)和利用方面有著比較完善的法律體系。
二是組織管理機(jī)構(gòu)的分工合作、責(zé)權(quán)清晰。田納西河流域水資源綜合開發(fā)和利用由三部門負(fù)責(zé)管理。即田納西河流域管理局（TVA）、陸軍工程兵團(tuán)（USACE）、海岸警衛(wèi)隊(duì)（USCG）。航道和樞紐船閘的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和行業(yè)管理分別由這三部門來行使責(zé)權(quán)。流域管理局（TVA） 是建設(shè)方即業(yè)主，船閘建成后移交給陸軍工程兵團(tuán)（USACE）管理；陸軍工程兵團(tuán)（USACE）主要負(fù)責(zé)船閘運(yùn)行與航道維護(hù)；而航運(yùn)安全和航標(biāo)管理由海岸警衛(wèi)隊(duì)（USCG）負(fù)責(zé)。三個(gè)部門的責(zé)、權(quán)、利十分清晰，真正做到各司其職，并能相互監(jiān)督，最大程度的相互配合。
三是流域水資源的統(tǒng)一管理。美國(guó)聯(lián)邦政府授權(quán)TVA依法對(duì)田納西流域的水資源進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)和管理，為水資源的TVA流域統(tǒng)一管理打好了基礎(chǔ)，隨著流域客觀條件的變化TVA管理也不斷的動(dòng)態(tài)發(fā)展和完善。TVA成立后的前階段，其主要工作是對(duì)河流梯級(jí)開發(fā)和綜合利用進(jìn)行規(guī)劃，經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)70年的不斷探索和實(shí)踐，田納西河流域水資源的`綜合開發(fā)管理模式取得了巨大的成功。
四是經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。經(jīng)費(fèi)來源獨(dú)立是相關(guān)各方避免利益沖突的重要保證，沒有經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立性就難以獨(dú)立表達(dá)自己的意見，在中國(guó)尤其如此。TVA經(jīng)費(fèi)來源主要由三部分組成：銷售電力收入、國(guó)會(huì)撥款和發(fā)發(fā)行債券及其他收入，其中航道船閘的維護(hù)管理具有公益性，因此該部分的經(jīng)費(fèi)以及USACE和USCG的經(jīng)費(fèi)由政府*政撥款。
⒊我國(guó)船閘管理體制的創(chuàng)新研究與思考
針對(duì)我國(guó)船閘管理體制存在的問題，結(jié)合國(guó)內(nèi)外成功的管理經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的船閘管理體制的創(chuàng)新與建立應(yīng)著重進(jìn)行以下方面的改革：
（1）主流河段成立與“三峽局”類似的船閘管理局。以航運(yùn)為主要目標(biāo)的河段上建設(shè)的船閘，不管是水電樞紐還是航運(yùn)樞紐，統(tǒng)一成立船閘管理局，由船閘管理局對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)。自“三峽局”成立以來，在葛洲壩和三峽樞紐船閘的管理過程中發(fā)揮了巨大的作用，體現(xiàn)了國(guó)內(nèi)先進(jìn)的管理模式，事實(shí)上“三峽局”也是吸取了美國(guó)田納西河流管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況而進(jìn)行的改革探索。
�。�2）船閘操作主體的專業(yè)化和市場(chǎng)化。船閘操作運(yùn)營(yíng)主體需要專業(yè)化的組織機(jī)構(gòu)和具有合格管理資質(zhì)的企事業(yè)單位，船閘運(yùn)營(yíng)與管理權(quán)可以通過招投標(biāo)方式由優(yōu)勝者競(jìng)爭(zhēng)獲得，使船閘的管理更具專業(yè)性、效益性和安全性。
�。�3）船閘管理運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立。船閘管理經(jīng)費(fèi)來源問題是我國(guó)船閘管理最困難的問題。在創(chuàng)新船閘管理體制時(shí)，船閘運(yùn)營(yíng)與維護(hù)經(jīng)費(fèi)來源可采用以下辦法：①由中央財(cái)政全額支付船閘運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和管理費(fèi)用。結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，根據(jù)近幾年船閘運(yùn)營(yíng)實(shí)際情況和需維護(hù)設(shè)施設(shè)備情況提出下一年度費(fèi)用計(jì)劃，由主管部門核定后下?lián)芙o船閘管理局。船閘管理局通過招投標(biāo)優(yōu)選船閘運(yùn)營(yíng)者，經(jīng)費(fèi)按合同規(guī)定的方式按時(shí)足額撥付給船閘運(yùn)營(yíng)者。船閘運(yùn)營(yíng)者定期向船閘管理局提交船閘運(yùn)營(yíng)情況報(bào)告，詳細(xì)列明經(jīng)費(fèi)使用情況，做到公開公平和公正。在過度期可考慮下列辦法：②在確定一個(gè)時(shí)段（如20年）的前提下由中央財(cái)政、電廠和交通管理部門共同分擔(dān)，經(jīng)費(fèi)分擔(dān)的比例由三方協(xié)商確定，但最終逐漸由中央財(cái)政全額負(fù)擔(dān)。在此期間的船閘設(shè)備的維護(hù)維修費(fèi)用由電廠承擔(dān)，國(guó)家給予電廠一定的政策支持以減輕其負(fù)擔(dān)。③樞紐船閘、航道等屬于公益性設(shè)施，建設(shè)投入大，需要多元籌措資金。可參考其他行業(yè)發(fā)展模式成立投資基金，設(shè)立水運(yùn)發(fā)展基金，積極引進(jìn)民營(yíng)資本參與黃金水道建設(shè)，建立健全投資基金的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。
（4）航運(yùn)管理部門的改革。船閘管理制度的創(chuàng)新建立，必然影響到航運(yùn)管理部門機(jī)構(gòu)和職能的改革，行業(yè)管理部門只有同步改革創(chuàng)新才能適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展需要，其改革的主要內(nèi)容有：①政事須分開，船閘運(yùn)營(yíng)和管理職責(zé)與行政管理分開，但也不能完全割裂。如違章船舶的處罰權(quán)應(yīng)以就近及時(shí)為原則。②船閘管理機(jī)構(gòu)和人員配備須精簡(jiǎn)，過渡期后，所有船閘操作人員均需持證上崗，因此亟需建立船閘操作規(guī)范和考核認(rèn)證體系。③經(jīng)費(fèi)分賬。在過渡期，船閘運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)費(fèi)與交通管理部門的行政管理經(jīng)費(fèi)賬目分設(shè)，并需內(nèi)部公開。
�。�5）有關(guān)的法律、法規(guī)和部門規(guī)章的修訂完善與實(shí)施。加強(qiáng)法制建設(shè)，建立健全內(nèi)河航運(yùn)法律法規(guī)體系，依法治理是水運(yùn)行業(yè)發(fā)展的根本。船閘運(yùn)營(yíng)、維護(hù)與管理中相關(guān)利益主體的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系；以及船閘具體操作中的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；具體操作人員進(jìn)行定期培訓(xùn)和考核并認(rèn)定其資格等等內(nèi)容都需以法律法規(guī)的形式加以明確和保障。
⒋結(jié)語
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的不斷深化改革，市場(chǎng)化管理體制涉及范圍愈來愈廣，船閘的管理體制理應(yīng)與之同步改革，至少不能滯后太多。
創(chuàng)新船閘管理體制，首先需要明確責(zé)、權(quán)、利關(guān)系；船閘需科學(xué)管理并能體現(xiàn)時(shí)效性；高效運(yùn)行的船閘管理體制須能體現(xiàn)其先進(jìn)性。要實(shí)現(xiàn)這幾點(diǎn)就需要學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外船閘管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也需要深刻認(rèn)識(shí)其失敗的教訓(xùn)。三峽通航管理局模式基本代表了國(guó)內(nèi)船閘管理最先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，而美國(guó)田納西河船閘管理模式，對(duì)船閘建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和行業(yè)管理三方面采用三權(quán)分立的管理模式，取得了舉世矚目的成就。
不管采用哪種船閘管理體制，也不管是水利水電樞紐還是航運(yùn)樞紐，電航矛盾始終客觀存在，因?yàn)榘l(fā)電和航運(yùn)都需要同一個(gè)水資源。電廠需保證的是企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，而航運(yùn)需保障的是社會(huì)效益，二者是一個(gè)矛盾體。而船閘管理體制的創(chuàng)新其實(shí)質(zhì)是能否找到電航矛盾統(tǒng)一管理和相互協(xié)調(diào)的最佳途徑。
參考文獻(xiàn)：
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